VI SA/Wa 3668/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji dyplomu kapitana oddala skargę Stan sprawy przedstawia się następująco: A. W. wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] o wydanie dyplomu kapitana na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000. Do wniosku dołączył kopię świadectwa zdrowia oraz udokumentował 12 miesięcy i 4 dni dodatkowej praktyki pływania na statku starszego oficera na jachcie morskim. Wnioskodawca posiada dyplom starszego oficera na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000. Ukończył Morską Jednostkę Edukacyjną na poziomie zarządzania w dziale pokładowym oraz złożył egzamin na poziomie zarządzania przed Komisją Egzaminacyjną. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...], decyzją z dnia [...]września 2013 r. odmówił wnioskodawcy wydania dyplomu wobec niespełnienia przez niego wszystkich wymaganych warunków formalnych, określonych w § 31 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji członków załóg statków morskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 937) – dalej rozporządzenie. Udokumentowaną, wymaganą praktykę pływania A. W. odbył się na jachcie morskim, podczas gdy z § 2 pkt 11 rozporządzenia, pojęcie dodatkowej praktyki pływania zdefiniowane zostało jako okres pływania na statku morskim w charakterze członka załogi na stanowisku, do którego upoważnia dany dyplom lub świadectwo, liczony od daty przyznania tego dyplomu lub świadectwa, z wyłączeniem jachtów morskich, jednostek rekreacyjnych, statków wyłączonych z eksploatacji i statków w budowie. A. W. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Podniósł w nim, że jego wniosek o przyznanie dyplomu kapitana został przyjęty na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. nr 47, poz. 445 ze zm.), poprzedzającego aktualnie obowiązujące rozporządzenie, a umożliwiającego mu otrzymanie wnioskowanego dokumentu. W dacie złożenia wniosku brak było przepisów regulujących zasady ubiegania się o dokumenty kwalifikacyjne przez osoby posiadające praktykę pływania na jachtach morskich. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, powołał się na art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 228, poz. 1368 ze zm.), zgodnie z którym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. nr 47, poz. 445 ze zm.) utraciło moc 26 lipca 2013 r. A. W. wniosek o wydanie dyplomu kapitana na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000 złożył w dniu 30 lipca 2013 r., a więc po dacie, kiedy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. przestało obowiązywać. Urząd zatem nie mógł przyjąć wniosku na podstawie przepisów, które utraciły moc obowiązującą. Szczegółowe wymagania kwalifikacyjne do zajmowania stanowisk na statkach morskich oraz warunki przyznawania dyplomów i świadectw określa aktualnie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji członków załóg statków morskich. Zgodnie z § 88 ust. 1 rozporządzenia, w sprawach o wydanie dokumentów kwalifikacyjnych wszczętych lecz niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia – a za taką organ potraktował sprawę A. W. – stosować należy przepisy niniejszego rozporządzenia. Zatem warunki do uzyskania dyplomu kapitana na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000, w ocenie organu, określa § 31 rozporządzenia. Stosownie do § 31 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia, wnioskodawca powinien posiadać 12-miesięczną praktykę pływania na stanowisku starszego oficera na morskich statkach handlowych lub statkach szkolnych o pojemności brutto (GT) 500 i powyżej w żegludze międzynarodowej. Dodatkowa praktyka pływania, o czym stanowi § 2 pkt 11 rozporządzenia to okres pływania na statku morskim w charakterze członka załogi na stanowisku, do którego upoważnia dany dyplom lub świadectwo. Z okresu tego wyłączona jest praktyka pływania na jachtach morskich, jachtach rekreacyjnych, statkach wyłączonych z eksploatacji oraz statkach w budowie. Wobec tego, że dodatkowa praktyka pływania wnioskodawcy na stanowisku starszego oficera, odbyta w wymiarze 12 miesięcy i 4 dni jest praktyką nabytą w całości na jachcie morskim, nie może być uznana, zdaniem organu, jako praktyka, o której mowa w § 31 ust. 1 rozporządzenia. Zatem A. W. nie spełnia wymogów § 31 ust. 1 rozporządzenia. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. złożył A. W. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] września 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie § 88 ust. 1 rozporządzenia, statuującego zasadę bezpośredniego działania nowej regulacji do uprawnień nabytych pod rządem regulacji poprzedniej. W jego ocenie, sąd administracyjny powinien odmówić zastosowania § 88 ust. 1 rozporządzenia, ewentualnie zastosować taką jego wykładnię, aby była zgodna z ochrona praw nabytych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju (wcześniej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) wnosił o jej oddalenie. Na rozprawie z dniu 23 kwietnia 2014 r. skarżący powołał się dodatkowo na sprzeczność zaskarżonej decyzji z Międzynarodową konwencją w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz wacht sporządzoną w Londynie 7 lipca 1978 r. (D. U. Nr 39, poz. 201), w skrócie tzw. STCW. Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, że zmiany przepisów stanowiących podstawę orzekania w przedmiocie wyszkolenia i kwalifikacji załóg statków morskich były podyktowane koniecznością dostosowania polskich przepisów do wymagań stawianych przez art. 1 pkt 2 Międzynarodowej Konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1978 r. (Dz. U z 1984 r., poz. 201, ze zm.), w której strony zobowiązały się do podjęcia działań mających na celu zapewnienie, że pod względem bezpieczeństwa życia i mienia na morzu oraz ochrony środowiska morskiego marynarze na statkach będą posiadali odpowiednie kwalifikacje i będą zdolni wykonywać swoje obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowany został przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie § 88 ust. 1 rozporządzenia, polegającego na oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na wskazanym przepisie z naruszeniem zasady praw nabytych, która powiązana jest z zasadą dalszego działania ustawy dawnej, co oznacza, jego zdaniem, że w ustalonym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien odmówić jego zastosowania, ewentualnie zastosować taką jego wykładnię, aby była zgodna z ochrona praw nabytych. Rozpatrując ten zarzut i jego uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie go nie podzielił. Przypomnieć należy, iż zasadą jest, że organ administracyjny stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy stosowanego aktu prawnego decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ powinien stosować ewentualnie przepisy dawniejsze. Nowy akt prawny powinien rozstrzygać, jaki jest jego wpływ na sprawy będące w toku, tzn. powinien zawierać przepisy przejściowe. Niespornym w sprawie jest, że A. W. złożył wniosek o wydanie dyplomu kapitana na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000 w dniu 30 lipca 2013 r. W dacie procedowania przez organy obu instancji obowiązywało rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji członków załóg statków morskich (Dz. U. 2013 r. poz. 937). Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. Nr 47, poz. 445 ze zm.) utraciło moc dnia 26 lipca 2013 r., zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (D. U. Nr 228, poz. 1368 ze zm.). Zatem w dacie złożenia wniosku już nie obowiązywało. Stosownie do § 88 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2013 r. w sprawach o wydanie dokumentów kwalifikacyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. Sprawą wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia była niewątpliwie sprawa skarżącego. Dowodzi tego data złożenia wniosku (30 lipca 2013 r.), a rozstrzygają o tym przepisy przejściowe rozporządzenia z 7 sierpnia 2013 r. (§ 88 ust. 1 rozporządzenia). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że parlament jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Jednak swoboda w kształtowaniu materialnych treści prawa jest równoważona istnieniem obowiązku przestrzegania konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa prawnego. Do standardów tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania jednostki ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasady ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku. W wyroku z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (OTK ZU nr 5/2000, s. 690). Prawodawca narusza wartości znajdujące się u podstaw omawianej zasady, "wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach" (tamże, s. 690-691). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie i dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej prawa, mającej na celu przestrzeganie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, stwierdza, że zmiana warunków niezbędnych do uzyskania dyplomu kapitana na statkach o pojemności 500 do 3000 przez posiadanie dodatkowej 12-miesięcznej praktyki pływania na stanowisku starszego oficera na morskich statkach handlowych lub statkach szkolnych o pojemności brutto (GT) 500 i powyżej w żegludze międzynarodowej, z wyłączeniem praktyki pływania na jachtach morskich, jachtach rekreacyjnych, statkach wyłączonych z eksploatacji oraz statkach w budowie jest zgodna z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Wartości leżące u podstaw powyższej zasady nie zostały naruszone. Zmiana warunków niezbędnych do uzyskania dyplomu kapitana na statkach o pojemności 500 do 3000 przewidziana w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r., nie była zaskoczeniem. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. Nr 47, poz. 445 ze zm.) w zakresie warunków niezbędnych do uzyskania dyplomu kapitana obowiązywało przez 18 miesięcy. Nie było więc dla strony zaskoczeniem, że rozporządzenie swój byt traci 26 lipca 2013 r. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa można zatem wywieść zasadę pewności prawa, która wiąże się ściśle, a nawet jest identyfikowana z zasadą bezpieczeństwa prawnego. Zasadniczym trzonem konstrukcyjnym tej ostatniej jest właśnie zasada ochrony praw słusznie nabytych, której istotę stanowi zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw podstawowych. Powyższą ochroną objęte są prawa nabyte ex lege z decyzji administracyjnej oraz maksymalnie ukształtowane ekspektatywy nabycia praw. Trybunał Konstytucyjny traktują o zasadzie ochrony praw nabytych wielokrotnie podkreślał, że nie oznacza ich niezmienności. Zasada ochrony praw nabytych zakłada bowiem określoną swobodę w zakresie kształtowania (modyfikowania) treści danego prawa. Dopuszczalne jest również ograniczenie, a nawet pozbawienie w niezbędnym zakresie prawa podmiotowego, jeżeli wymaga tego ważny interes społeczny. "Pewność prawa nie jest bowiem wartością absolutną. Stopień jej realizacji będzie zależny od akceptowanego stosunku do innych wartości, w szczególności do sprawiedliwości" (Z. Tobor, Ideologia legalności, str. 341) .Nabyte prawa można ograniczać, a nawet zmieniać Byleby to ograniczenie było usprawiedliwione ważnymi racjami prawnymi, społecznymi czy nawet ekonomicznymi (wyrok TK z 28 czerwca 1994 r. K 6/93, PTK 1994, nr 1, poz. 14 Lex 25101). Zmiany przepisów stanowiących podstawę prawną orzekania w przedmiocie wyszkolenia i kwalifikacji członków załóg statków morskich były podyktowane konicznością dostosowania polskich przepisów do wymagań stawianych przez art. 1 pkt 2 Międzynarodowej konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1978 r., której strony zobowiązały się do podjęcia działań mających na celu zapewnienie, że pod względem bezpieczeństwa życia i mienia na morzu oraz ochrony środowiska morskiego marynarze na statkach będą posiadali odpowiednie kwalifikacje i będą zdolni wykonywać swoje obowiązki. Zatem ograniczenie prawa podmiotowego w zakresie warunków niezbędnych do uzyskania dyplomu kapitana na statkach o pojemności 500 do 3000 przewidzianej w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. przez posiadanie dodatkowej 12-miesiecznej praktyki pływania na stanowisku starszego oficera na morskich statkach handlowych lub statkach szkolnych o pojemności brutto (GT) 500 i powyżej w żegludze międzynarodowej, z wyłączeniem praktyki pływania na jachtach morskich, jachtach rekreacyjnych, statkach wyłączonych z eksploatacji oraz statkach w budowie było usprawiedliwione ważną racją prawną i interesem społecznym. Racja prawna to dostosowanie polskich przepisów do wymagań międzynarodowej konwencji, a cel społeczny to bezpieczeństwo życia i mienia na morzu. Pozostaje do rozważenia sytuacja prawna w jakiej znalazł się skarżący w chwili dokonania zmiany prawa. Gdyby skarżący złożył wniosek przed utratą mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. Nr 47, poz. 445 ze zm.), wówczas jego maksymalnie ukształtowana ekspektatywa podlegająca ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) bez względu na zmienioną regulację prawną w toku postępowania administracyjnego. Zmiana obowiązujących przepisów, wskazane wyżej racje, które dyktowały ich zmianę, czynią uprawnione stanowisko o utracie ekspektatywy uprawnień kapitańskich. Skarżący mógł zrealizować swoje uprawnienie, wymogi, które zdobył przed utratą mocy obowiązującej rozporządzenia z 4 lutego 2005 r. Na realizację prawa był przewidziany termin ustawowy 18 miesięcy. Tymczasem skarżący nie złożył wniosku w czasie, którym przysługiwała mu maksymalnie ukształtowana ekspektatywa uzyskania dyplomu kapitana podlegająca ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Jego sytuacja prawna została dotknięta już nową regulacją prawną. Na realizację posiadanych uprawnień istniał wystarczający czas, wynikający z samej ustawy o bezpieczeństwie morskim. Zatem przeświadczenie strony nie mogło mieć charakteru stabilnego. Świadomą wolą ustawodawcy wynikającą z konieczności dostosowania polskich przepisów do wymagań stawianych przez art. 1 pkt 2 Międzynarodowej Konwencji o wymaganiach w zakresie wykształcenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1978 r., w której strony zobowiązały się do podjęcia działań mających na celu zapewnienie, że pod względem bezpieczeństwa życia i mienia na morzu oraz ochrony środowiska morskiego marynarze na statkach będą posiadali odpowiednie kwalifikacje i będą zdolni wykonywać swoje obowiązki. W Rozdziale II zatytułowanym Kapitan i dział pokładowy, Prawidło II/2 dotyczy minimalnych wymogów do wydawania dyplomów kapitanom i starszym oficerom na statkach o pojemności brutto 500 lub większej. Każdy kandydat ubiegający się o uzyskanie dyplomu kapitana i starszego oficera na statkach o pojemności brutto pomiędzy 500 a 3000 powinien: 1. dla uzyskania dyplomu starszego oficera spełnić wymagania stawiane oficerowi wachtowemu na statkach o pojemności brutto 500 lub większych; 2. dla uzyskania dyplomu kapitana spełnić wymagania stawiane oficerowi wachtowemu na statkach o pojemności brutto 500 lub większych oraz odbyć zatwierdzoną służbę na statku morskim w tym charakterze w wymiarze co najmniej 36 miesięcy; okres ten może być jednak skrócony do co najmniej 24 miesięcy, gdy przynajmniej 12 miesięcy z tego okresu przepracowane było na stanowisku starszego oficera; oraz 3. ukończyć zatwierdzone szkolenie i spełnić standardy kompetencji określone w sekcji A-II/2 Kodeksu STCW dla kapitanów i starszych oficerów na statkach o pojemności brutto pomiędzy 500 a 3000. Zatem polskie przepisy zostały dostosowane do wymagań stawianych przez art. 1 pkt 2 Międzynarodowej konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1978 r., a uszczegółowionych w załączniku do Konwencji Rozdział II pkt 26. Z Prawidła I/1 dotyczącego definicji i wyjaśnień wynika, że służba na statkach morskich oznacza służbę pełnioną na pokładzie statku stosownie do wydanego lub odnowionego dyplomu lub innego dokumentu kwalifikacyjnego. Ustawa o bezpieczeństwie morskim, w art. 5 rozróżnia statki morskie i jachty morskie. Praktyka pływania dotyczy tylko statków morskich z wyraźnym wyłączeniem jachtów morskich. Całokształt poczynionych rozważań prowadzi do konkluzji, iż zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej norm materialnoprawnych okazały się nieusprawiedliwione. Skarga jako niezasadna z mocy art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.