II OSK 2517/14

Dnia 16 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1712/13 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. H. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej, działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. H., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości nr ewid. [...], obręb [...], stanowiącej własność A. M., w celu wykonania robót budowlanych, polegających na ociepleniu tylnej ściany budynku na działce nr [...] – w okresie od 1 kwietnia do 31 maja 2013 r. Jednocześnie organ I instancji określił warunki zajęcia nieruchomości sąsiedniej. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wykazał, że przed złożeniem wniosku podjął próbę w celu uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, a ponadto legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie której może wykonać wnioskowane roboty budowlane. W odwołaniu od decyzji A. M. domagał się jej unieważnienia z powodu pozbawienia go możliwości brania udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Podał też, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2012 r., akt II SA/Gl 746/12 decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu uprawomocnienia się przywołanego wyżej wyroku, jednakże wskutek zażalenia A. M., postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie z braku przesłanek do zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., II SA/Gl 746/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i orzekł o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku, co oznacza, że decyzja utraciła przymiot ostateczności i inwestor nie może powoływać się na fakt dysponowania ostatecznym pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, brak zatem podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. H. podniósł, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że decyzja o pozwoleniu, obejmująca przedmiotowe roboty, nie jest ostateczna, gdyż wydany w sprawie nieprawomocny wyrok nie pozbawił jej takiego waloru. Nadto, w świetle przywołanego wyroku, nie podlega jedynie wykonaniu decyzja organu II instancji, co oznacza brak orzeczenia o niewykonalności samej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania A. M. w toku rozprawy sądowej wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy w związku ze zmianą okoliczności sprawy po wydaniu decyzji organu I instancji, orzekł kasatoryjno-reformatoryjnie – poprzez uchylenie decyzji organu niższej instancji i odmowę udzielenia zezwolenia na wejście na teren nieruchomości w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy inwestor uprawniony jest do legalnego prowadzenia procesu budowlanego. Faktem jest, że w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ I instancji skarżący legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co na mocy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uprawniało go do rozpoczęcia robót objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Jednakże wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 listopada 2012 r., akt II SA/Gl 746/12 uchylono decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na realizację spornej inwestycji i orzeczono, że decyzja organu odwoławczego nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zatem rozpatrując odwołanie Wojewoda Śląski zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobligowany był do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w takim samym zakresie, jak organ I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy winien uwzględnić zmianę stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, stwierdzające że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywania, ma takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenia na budowę zostały bowiem wstrzymane. Powyższe stwierdzenia dotyczą sytuacji, gdy na mocy nieprawomocnego wyroku uchylono wyłącznie decyzję organu odwoławczego o pozwoleniu na budowę. Wydanie takiego orzeczenia oznacza, że decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku. Inwestor nie może zatem legalnie prowadzić robót budowlanych i wywodzić pozytywnych dla siebie skutków prawnych z udzielonego pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, że wyrokiem tym uchylono jedynie decyzję organu II instancji i orzeczono o niewykonalności decyzji tego organu. Decyzja organu I instancji nie upoważnia bowiem inwestora do prowadzenia robót budowlanych, co jednoznacznie wynika z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Podjęcie, czy kontynuowanie procesu inwestycyjnego po wydaniu nieprawomocnego wyroku przez tut. Sąd, a zatem po dniu 8 listopada 2012 r., stanowiłoby przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co obligowałoby organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych. Skoro nie może być mowy o legalnym wykonywaniu robót budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do wydania zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie działanie podważałoby bowiem sens i znaczenie prawne orzeczenia Sądu wydanego na podstwie art. 152 p.p.s.a. oraz kolidowałoby z obowiązkami organów nadzoru budowlanego. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. H., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia: 1. prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że roboty budowlane wskazane w decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej nie zostały objęte ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę, a w związku z tym istniała podstawa do uchylenia przez Wojewodę Śląskiego decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza oraz orzeczenia o odmowie wydania decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren nieruchomości; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji administracyjnej Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., mimo braku wyjaśnienia, czy istniały przesłanki wydania decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że dysponuje on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., gdyż wyrok uchylający decyzję Wojewody Śląskiego jest nieprawomocny, a od decyzji organu I instancji nie przysługuje odwołanie. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, że skoro wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2012 r. nie jest prawomocny, to decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie została uchylona. Decyzja Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza musi być zatem uznana za ostateczną, co powoduje, że brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] listopada 2012 r. orzekającej o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Brak dokładnego wyjaśnienia przez organ administracyjny, czy istnieją przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji prowadzi do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Wyjaśnienia wymaga, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego też zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Poza sporem pozostaje fakt, że w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ I instancji skarżący legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co na mocy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uprawniało go do rozpoczęcia robót objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Jednakże wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2012 r., akt II SA/Gl 746/12 uchylono decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji i orzeczono, że decyzja organu odwoławczego nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Nieprawomocność wyroku Sądu I instancji oznaczała, że uchylona nim decyzja organu odwoławczego co prawda miała walor ostateczności, jednak z uwagi na treść art. 152 p.p.s.a. inwestor nie mógł zrealizować praw z niej wynikających. Niezależnie zatem od teoretycznych rozważań autora skargi kasacyjnej odnoszących się do cechy decyzji w okresie od daty wyroku uchylającego decyzję organu odwoławczego do czasu uprawomocnienia się tego wyroku, istotne jest, że inwestor nie miał prawa rozpoczęcia robót budowlanych związanych z planowaną inwestycją z uwagi na treść art. 152 p.p.s.a. Odpowiedzi natomiast wymaga, czy w takim stanie faktycznym i prawnym merytorycznemu załatwieniu winien podlegać wniosek inwestora o udzielenie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak decyzji o pozwoleniu na budowę, która mogłaby zostać wykonana powoduje, że organ nie ma obowiązku ani prawa rozważać, czy wejście na teren nieruchomości sąsiedniej jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych czy robót budowlanych ani też określać granic i zakresu tych robót. Postępowanie z wniosku inwestora o zezwolenie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej należy uznać za bezprzedmiotowe. Podkreślenia przy tym wymaga, że z uwagi na fakt, iż wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane bezspornie stanowi istotną ingerencję w prawo właściciela sąsiedniej nieruchomości, podejmowanie takich decyzji musi w sposób jak największy zapewniać właścicielowi poszanowanie jego prawa własności. Dostatecznej gwarancji nie stworzy zaś sytuacja, w której inwestor uzyskałby prawo wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, mimo że decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlegałaby wykonaniu przez inwestora, a los pozwolenia na budowę do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest przesądzony. Warto natomiast w tym miejscu zauważyć, że wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 1021/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchylającego decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Reasumując, jeśli rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, organ administracji publicznej stwierdzi, że inwestor nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę, która podlegałaby wykonaniu, nie jest zobowiązany do badania zasadności wniosku i niezbędności wejścia na teren sąsiedni, lecz powinien umorzyć postępowanie z wniosku inwestora jako bezprzedmiotowe. Powyższa konstatacja czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji powyższego nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że w wyniku braku dokładnego wyjaśnienia przez organ administracyjny, czy istnieją przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co z kolei doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.