V SA/Wa 2499/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant sekretarz sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału") z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] (znak sprawy: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: "Kierownik Biura") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. W dniu 30 marca 2007 r. Pani J.B. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 w Biurze Powiatowym ARiMR w S. Na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, wydanej przez Kierownika Biura przyznano Pani J.B. płatności w łącznej kwocie 2 876,21 zł. Decyzja została wysłana za pośrednictwem poczty na wskazany przez Stronę adres. Przedmiotowa przesyłka została podjęta w dniu 22 listopada 2007 r. przez Pana L.B. Płatność została zrealizowana na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta w dniu [...] grudnia 2007 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura ustalił, iż Pani J. B. zmarła w dniu 29 czerwca 2007 r. , a więc przed doręczeniem decyzji. Ponieważ w określonym w ustawie terminie nie wpłynął wniosek spadkobierców o przyznanie płatności na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.) – dalej: "ustawa o płatnościach", zgodnie z którym w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie płatności spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie siedmiu miesięcy od dnia otwarcia spadku, organ wszczął procedurę ustalenia osoby, która pobrała z konta zmarłej środki przekazane przez ARiMR. Jednocześnie decyzją nr [...] z dnia [...].11.2012 r. Kierownik Biura umorzył postępowanie w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007 w stosunku do J.B. W dniu 16 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S., wpłynęło postanowienie Prokuratury Rejonowej w S., w którym Prokuratura ustaliła, że osobą, która tymi środkami zadysponowała był Pan L.B. Zatem organ uznał, iż kwotę w wysokości 2 876,21 zł znajdującą się na koncie zmarłej J.B. pobrał syn – L.B. Ponieważ decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. przyznająca Pani J.B. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 2.876,21 zł została wydana po śmierci producenta, nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym uznać należy, że nie wywołuje ona skutków prawnych. Stąd – w ocenie organu - środki przekazane na rachunek zmarłej na podstawie przedmiotowej decyzji, należy uznać za płatności nienależnie pobrane, jako wypłacone bez podstawy prawnej. Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. Kierownik Biura zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności a następnie decyzją z dnia [...].08.2013 r. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Pani J.B. na mocy decyzji Kierownika Biura z dnia [...] listopada 2007 r. w łącznej wysokości 2.876,21 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału zaskarżoną decyzją z dnia [...].10.2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ szeroko omówił zasady, jakie obowiązują w przedmiocie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności oraz możliwości odstąpienia od ich ustalenia. Powołał się na przepisy art. 40 ustawy o płatnościach oraz na stosowne regulacje unijne w tym przedmiocie stwierdzając, iż nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż nie pobrał pieniędzy z konta zmarłej matki. Powołał się na treść postanowienia Prokuratury Rejonowej z 15.05.2013 r. z którego wynika, iż w 2008r pan L.B. jako jedyna osoba upoważniona przez matkę do dysponowania jej kontem od chwili jego założenia, po uzgodnieniu z rodzeństwem i przedłożeniu w banku w Z. faktury na zakup pomnika matki pieniądze te uzyskał, a następnie konto zlikwidował. Tak więc był osobą, która pobrała pieniądze z konta zmarłej. W uzasadnieniu podniesiono, że organy ARiMR w każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych płatności powinny dochodzić zwrotu płatności dokonanej na rzecz osoby nieuprawnionej. Za nieuprawnioną należy w tym przypadku uznać każdą osobę, która podejmie wypłacone przez ARiMR środki. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, wyznacza sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, które należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków. Adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powinna być zatem osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe. W przedmiotowej sprawie osobą, która pobrała nienależne płatności był skarżący. Organ rozważył także kwestie przedawnienia zwrotu płatności w oparciu o art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE) nr 796/2004). Zgodnie z przywołaną regulacją prawną zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W niniejszej sprawie wypłata płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uznanych za nienależnie pobrane za rok 2007 nastąpiła w dniu 3 grudnia 2007 r., natomiast decyzja o ustaleniu Panu L.B. kwoty nienależnie pobranych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 26 sierpnia 2013 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Ponieważ od daty płatności przekazanych na konto w dniu 3 grudnia 2007 r. do daty pierwszego powiadomienia Pana L.B. przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, upłynęło więcej niż cztery lata organ rozważył, czy działanie skarżącego nosiło cechy "działania w dobrej wierze". Organ przytoczył szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie interpretacji pojęcia "dobrej wiary" oraz w konkluzji stwierdził, iż skarżący nie był beneficjentem płatności bezpośrednich na 2007 rok i nie był uprawniony do ich pobrania z konta zmarłej, ponieważ zostały wypłacone bez podstawy prawnej. Ponadto miał świadomość jakie jest źródło pochodzenia środków, które wpłynęły na konto zmarłej " (...) likwidując konto zmarłej mamy środki pieniężne jakie posiadała na nim (w tym z dopłat z Agencji) (...) " . Organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie dobra wiara strony, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, jak również - w ocenie organu - strona nie wykazała, że jej działanie w tym zakresie nosiło cechy działania w dobrej wierze. Dlatego w stosunku do pobranych przez skarżącego przypadających do zwrotu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od dnia wypłaty, który to okres jeszcze nie upłynął. Organ rozważył także inne przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za rok 2007 uznając, że żadna z przesłanek nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podnosząc, iż uprawia od dzieciństwa grunty rolne, najpierw z mamą a po jej śmierci sam. Cały czas składa wnioski o dopłaty wyrównawcze, najpierw na mamę, po jej śmierci na siebie i cały czas dopłaty otrzymuje. Po śmierci mamy przejął wszystkie zobowiązania wynikające z prowadzenia gospodarstwa, w tym również wobec Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Pieniędzy z konta mamy nie pobrał na własne cele ale na budowę pomnika dla zmarłej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego płatności. Rację ma organ wywodząc, że należności wypłacone na podstawie decyzji, która nie weszła skutecznie do obrotu prawnego (nie została doręczona stronie) nie wywołuje skutków prawnych, a więc należności wypłacone na jej podstawie zostały wypłacone bez podstawy prawnej. Osoba, która pobrała bądź zadysponowała takimi należnościami, co do zasady zobowiązana jest do ich zwrotu jako płatności nienależnie pobranych. Decyzja przyznająca zmarłej dopłaty, jako doręczona po jej śmierci, nie weszła do obiegu prawnego i nie wywołała skutków prawnych, dlatego wypłacone w oparciu o tę decyzję płatności mają status nienależnie pobranych. Sąd podziela stanowisko organu w przedmiocie uznania, że to skarżący pobrał (zadysponował) należnościami zgromadzonymi na koncie zmarłej. Nie ma przy tym znaczenia, na jakie cele to środki zużytkował. Sąd nie podziela natomiast argumentów organu odnoszących się do przyjęcia, że Skarżący nie działał w dobrej wierze. Należy przypomnieć, iż do dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązywało rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE) z 2004 r. nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., dalej: rozporządzenie 796/2004) 796/2004, które w art. 73 Zwrot nienależnych płatności regulowało omawianą tutaj problematykę. Według tej regulacji, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Obowiązek zwrotu określony w tym przepisie nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Rozporządzenie będące aktem prawnym organu WE obowiązywało w sposób bezpośredni we wszystkich państwach członkowskich od chwili wejścia w życie. Nie wymagało ani transpozycji do systemu prawa wewnętrznego państw członkowskich, ani też ogłoszenia według reguł tego prawa. Analizy pojęcia " dobra wiara" podjął się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11 ( v. System Informacji Prawnej LEX nr 1137853), wyjaśniając że to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia zaś właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają żadnych definicji. Pojęcia te wiążą się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób wg schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Zła wiara nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom. O "działaniu w dobrej wierze" w rozumieniu powyższego przepisu można mówić tylko w przypadku, jeżeli beneficjent pobrał nienależną płatność w dobrej wierze, tzn. błędnie, ale usprawiedliwiony subiektywnym przekonaniem uważał, iż przysługuje mu prawo do tego świadczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy ustalić, czy skarżący pozostawał w usprawiedliwionym błędzie, że przysługuje mu prawo do pobranego świadczenia. W ocenie Sądu organy administracji zobowiązane były do skrupulatnego i adekwatnego do zaistniałego stanu faktycznego zweryfikowania, czy w przedmiotowej sprawie uprawnionym byłoby zastosować krótszy okres przedawnienia, wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Rozpoznając sprawę Dyrektor Biura powołał co prawda szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie dobrej i złej wiary, ale nie poddał analizie pod kątem działania Skarżącego w dobrej wierze okoliczności, na które powoływał się Skarżący. Organ stwierdził jedynie, że "strona nie wykazała, że jej działanie w tym zakresie nosiło cechy działania w dobrej wierze". Z uzasadnienia zdaje się wynikać, że skoro Skarżący miał świadomość jakie jest źródło pochodzenia środków, które znajdowały się na koncie zmarłej, to tym samym jego działanie nie nosiło cech działania w dobrej wierze. Takie rozumowanie nie jest – w ocenie Sądu prawidłowe. Skarżący działał w błędnym przekonaniu, że ma prawo zadysponować środkami zgromadzonymi na koncie zmarłej, zwłaszcza, że środki te zostały w całości przeznaczone na budowę pomnika dla zmarłej. Tak więc Skarżący nie zużytkował środków na swoje osobiste potrzeby. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że Skarżący odebrał decyzję o przyznaniu dopłat a następnie pobrał przyznane pieniądze z konta matki jako osoba, która faktycznie zajmowała się uprawą przedmiotowych gruntów. Pobrał pieniądze w przeświadczeniu, iż wszystko jest prawidłowo, gdyż dopłaty przyznawane są do gruntów a nie do osoby, która jest ich właścicielem. Nikt z Agencji nie informował go o jakichkolwiek nieprawidłowościach. Takie konkluzje znalazły się w uzasadnieniu Postanowienia Prokuratury Rejonowej z 14 maja 2013 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie przywłaszczenia pieniędzy przez L.B. W ocenie Sądu błędność mniemania strony skarżącej należy w okolicznościach niniejszej sprawy uznać za usprawiedliwioną. Skarżący podnosił w toku toczącego się postępowania, że nie zataił przed organami śmierci matki, nie wiedział, że powinien o tym poinformować. Pobierając pieniądze działał w przekonaniu, że działa prawidłowo i że pieniądze mu się należą. Należy zauważyć, co nie jest przez organy kwestionowane, że w następnym roku po śmierci matki, Skarżący złożył wniosek o dopłaty we własnym imieniu i dopłaty te otrzymał. Tak więc organ wiedział, lub przy zachowaniu minimum staranności mógł się dowiedzieć, że nastąpiła zmiana osoby uprawnionej do otrzymania dopłat i w tym momencie mógł podjąć postępowanie wyjaśniające w celu odzyskania nienależnie pobranych płatności. Brak działania ze strony organu utwierdzał Skarżącego w przekonaniu, że pieniądze mu się należą. Zebrany w sprawie materiał pozwala – w ocenie Sądu na przyjęcie, że Skarżący pobrał nienależną płatność w dobrej wierze, tzn. błędnie, ale z subiektywnym przekonaniem, iż przysługuje mu prawo do tego świadczenia W konsekwencji należało uznać, że orzekające organy nie rozważyły należycie i nie zbadały przesłanek z art. art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, a więc nie udowodniły w swoich rozstrzygnięciach, że beneficjent nie działał w dobrej wierze. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęta w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak również naruszeniem norm materialnoprawnych, a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do dokonania ustaleń odnośnie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny, czy zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności przez skarżącego. Organ rozpatrujący sprawę da wyraz powyższym ocenom w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, które zostanie sporządzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.