IV SA/Wa 453/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia - oddala skargę - Na wniosek M.B. w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy R. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie chlewni na 1271 stanowisk na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] w miejscowości R.(2) – S., gmina R.. Przy wydawaniu decyzji organ wziął pod uwagę opinię uzgadniającą realizację przedsięwzięcia wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] maja 2013 r. oraz pozytywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania M.S. w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy ma charakter kompletny, a składa się na niego w szczególności raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniem, a także wymagana opinia sanitarna i postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Kolegium szczegółowo omówiło w decyzji raport pod kątem realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także szczególnej specyfiki inwestycji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji na każdym etapie umożliwił społeczeństwu udział w postępowaniu, a także zapewnił możliwość składania wniosków i uwag. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. złożył M.S., zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 13 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) zwanej dalej "u.o.o.ś." poprzez błędne ustalenie elementów przedsięwzięcia. Skarżący podniósł, że w zamierzeniu inwestycyjnym prócz budowy chlewni, objętej tym postępowaniem, jest jeszcze budowa zbiornika i budowa silosów. Wszystkie trzy przedsięwzięcia są powiązane technologicznie. Zdaniem skarżącego, odłączanie od planowanej inwestycji elementów z nią technologicznie powiązanych powoduje zawężenie zakresu oceny na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest niedopuszczalne. W tym kontekście również raport o oddziaływaniu na środowisko jest niepełny i narusza art. 66 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., ponieważ nie obejmuje dwóch istotnych elementów przedsięwzięcia: budowy zbiornika i budowy silosów. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że organ nie zapewnił udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzez zaniechanie obowiązku powiadomienia o kolejnych etapach toczącego się postępowania przez co naruszył art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 33 ust. 1 i art. 79 ust. 1 u.o.o.ś. W ocenie skarżącego kolejne zawiadomienia były kierowane do stron postępowania, a nie do społeczeństwa. Skarżący zarzucił decyzji także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." przejawiające się w błędnym określeniu przedsięwzięcia wyłącznie jako budowy chlewni, nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji budzi wątpliwości, ponieważ organ użył wielu niedookreślonych sformułowań, co jest wyrazem braku głębszej analizy wpływu inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącego. Wskazał, że wymienione przez skarżącego inwestycje w postaci zbiornika otwartego na gnojowicę, zmiany technologii z chowu ściółkowego na bezściółkowy oraz budowy dwóch silosów zbożowych nie są powiązane technologicznie z planowaną budową nowej chlewni. Dotyczą one chlewni już istniejącej i to z nią są powiązane technologicznie. Jeżeli nawet uznać, że takie powiązanie istnieje, to raport o oddziaływaniu na środowisko obejmuje swoim zakresem całość przedsięwzięcia, co spowodowało jego zakwalifikowanie do grupy przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu jest obowiązkowe. Organ zauważył także, że Wójt Gminy zapewnił udział społeczeństwu w postępowaniu, ponieważ w obwieszczeniu zawiadomił o prowadzonym postępowaniu. Obwieszczenie to zostało opublikowane w BIP Urzędu Gminy R., wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i w miejscu realizacji inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie zakresu żądania strony, który wyznacza zakres prowadzonego postępowania. Należy pamiętać, że organ jest związany zakresem żądania, stosownie zaś do treści art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do sfery ocennej organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47). Związanie organu żądaniem oznacza, że rozstrzygnięcie ma dotyczyć wyłącznie żądania (nie może wykraczać poza jego zakres), jednocześnie powinno rozstrzygać je w całości (nie może pomijać żadnego z elementów żądania). Jeśli organ, do którego został zgłoszony wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - jego obowiązkiem jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. IV SA/Wa 542/05). W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania. Zarzuty podnoszone w przedmiotowej skardze nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ organ prowadził postępowanie, będąc związanym jego granicami, które wyznacza wniosek inwestora. Żadne przepisy prawa nie przewidują, by nie można było pewnego ogólnego celu inwestycyjnego realizować w ramach kilku oddzielnych projektów inwestycyjnych jak w tym przypadku. Każde ze wskazanych przedsięwzięć może być i było rozpatrywane jako odrębna całość. Z tego względu organ prawidłowo ustalił, że wydanie decyzji dotyczy wyłącznie budowy chlewni, tak jak to wskazano we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i prowadził postępowanie wyłącznie co do tego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Rację ma również organ odwoławczy, twierdząc, że nawet gdyby istniało powiązanie technologiczne, pomiędzy przedsięwzięciami powiązanymi w istocie ze starą chlewnią, to planowane zamierzenie inwestycyjne zostało poddane całościowej ocenie w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Jest to dokument o charakterze specjalistycznym i organ nie może kwestionować informacji w nim zawartych, a jedynie ocenia jego prawidłowość pod względem formalnoprawnym. Z tego względu niezasadne są wszystkie zarzuty oparte na twierdzeniu, że organ nieprawidłowo ustalił przedmiot inwestycji. W tym zakresie nie doszło zatem do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.o.o.ś. Organy nie uchybiły także przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zgromadzony materiał dowodowy dawał możliwość prawidłowej oceny planowanego przedsięwzięcia. Organ przekonywująco uzasadnił przesłanki, jakimi się kierował, wyczerpująco ocenił materiał dowodowy oraz w sposób precyzyjny posłużył się pojęciami specjalistycznymi, wyjaśniając je w sposób wystarczający i niebudzący wątpliwości. Z kolei w art. 33 ust. 1 u.o.o.ś. jest mowa o tym, że przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wszczęciu postępowania; przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; możliwości składania uwag i wniosków; sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania; organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36 u.o.o.ś., jeżeli ma być ona przeprowadzona; postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 15 dyrektywy 96/61/WE (dyrektywa Rady z dnia 24 września 1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, Dz. Urz. UE L z dnia 10 października 1996 r.) w związku z załącznikiem V do tej dyrektywy i w nawiązaniu do art. 6 Konwencji z Aarhus i przyjął, że zainteresowana społeczność powinna mieć dostęp, co najmniej częściowy, do "wszystkich istotnych informacji" dla procesu podejmowania decyzji. Trybunał luksemburski stwierdził również, że: zainteresowana społeczność powinna dysponować wszystkimi istotnymi informacjami na etapie postępowania pierwszej instancji, zanim jeszcze wydana zostanie pierwsza decyzja, o ile informacje te są dostępne w czasie, kiedy odbywa się ten etap postępowania. Wynika to z określonego w art. 15 dyrektywy 96/61/WE obowiązku zapewnienia zainteresowanej społeczności wczesnych i skutecznych możliwości udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia i jego interpretacji przez TS w świetle motywu 23 dyrektywy 96/61/WE i art. 6 Konwencji z Aarhus, w których wyraźnie przesądzono, po pierwsze, że opinia publiczna musi mieć dostęp do informacji przed podjęciem decyzji, po drugie że udział społeczeństwa zaczyna się na tyle wcześnie, aby wszystkie możliwości były jeszcze dostępne i aby udział społeczeństwa był skuteczny, a po trzecie, że społeczeństwo powinno mieć wgląd do istotnych informacji natychmiast, gdy tylko staną się dostępne. W swoim stanowisku TS wyraźne wykazuje dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie w procedurze decyzyjnej, i to na jak najwcześniejszym jej etapie (podczas postępowania administracyjnego I instancji). Jest ono w pełni uzasadnione. Zasadniczym powodem jest niewątpliwie to, że dostęp do wszystkich istotnych informacji jest warunkiem zapewnienia zainteresowanej społeczności skutecznej możliwości udziału w procedurze dotyczącej pozwoleń zintegrowanych (art. 15 ust. 1 dyrektywy 96/61/WE) i rzeczywistego wpływu na wynik postępowania. W tym kontekście istotne jest wprowadzone w dyrektywie 96/61/WE zasadnicze rozróżnienie między zakresem informacji, którą udostępnia się społeczeństwu, co ma służyć przejrzystości i otwartości działania organów władzy publicznej, a zakresem informacji, którą udostępnia się zainteresowanej społeczności, co służy przede wszystkim racjonalizacji podejmowanego przez właściwe organy konkretnego rozstrzygnięcia dotyczącego możliwości i warunków wybudowania i eksploatowania pewnego zamierzenia inwestycyjnego. W ten sposób jest realizowana jedna z podstawowych zasad w prawie ochrony środowiska – zasada kooperacji. Jej istotą jest kompleksowe, w sensie podmiotowym, rozwiązywanie problemów środowiskowych z uwagi na ich znaczenie społeczne i gospodarcze, przy założeniu, że podmioty współdziałające dysponują odpowiednią informacją dla przygotowania i przedstawienia swojego stanowiska w danym postępowaniu (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Križan z dnia 15 stycznia 2013 r. C-416/10, pkt 86-88, 90 oraz B. Iwańska, Glosa do wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. C-416/10 [w:] Europejski Przegląd Sądowy nr 2013/12, s. 30-42). Zasada kooperacji ma bezpośredni związek z prawem do wolności informacji, które to prawo jest dobrem zaspakajającym potrzeby ludzi w zakresie informowania. w ogólnym znaczeniu jawność jako dobro chronione prawem jest przeciwieństwem tajemnicy i poufności. Jest to szczególnie widoczne w relacjach obywatela z administracją. Jawność będąca dobrem jest postrzegana jako podstawowy instrument realizacji zasady dostępu do informacji. Obowiązek zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu w ramach zasady partycypacji jest ogólną powinnością prawną organów administracji publicznej. Kształt tej zasady nie jest jeszcze obecnie do końca uformowany. Obserwujemy proces stopniowego konkretyzowania i precyzowania ról podmiotów uczestniczących w jej realizacji oraz wyznaczania sensu i sposobu jej rozumienia. Zasada ta na pewno zakładała aktywne uczestnictwo obywateli w rozwiązywaniu ważnych spraw dotyczących społeczności, do której należą. W ochronie środowiska aktywność społeczeństwa powinna mieć postać kooperacji z władzami publicznymi. Zdaniem A. Wasilewskiego "współczesna administracja opierać musi swoje działania na pracy zespołów (...), a więc i aktywnie współdziałających podmiotów zarówno w strukturach wewnętrznych aparatu administracyjnego, jak i w otoczeniu-środowisku działania, a więc wśród odbiorców tych działań" (A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982, s. 10.). Zasada partycypacji publicznej jest wieloetapowym postępowaniem, w czasie którego przedstawiciele społeczeństwa nabywają uprawnienia związane z wpływaniem na decyzje władz publicznych, podejmujących rozstrzygnięcia, które posiadają bezpośredni lub pośredni wpływ na własne interesy społeczeństwa. Zasada ta powinna dawać gwarancje prawnej możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym lub legislacyjnym. Stosowanie zasady partycypacji ma zatem prowadzić do tego, by zainteresowane danym zagadnieniem podmioty uzyskały możliwość wywierania rzeczywistego wpływu na podejmowane decyzje W rozpatrywanej sprawie organ I instancji spełnił minimalne wymogi wynikające z obowiązku zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu sformułowanego w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, implementującej dyrektywę 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 2003 Nr 156, poz. 17). Z tego względu nie można uznać, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 33 ust. 1 i art. 79 ust. 1, ponieważ dokonane obwieszczenia i zawiadomienia umożliwiały zainteresowanym przedstawicielom społeczeństwa powzięcie informacji o prowadzonym postępowaniu, a także zgłoszenie co do niego uwag. W dalszej kolejności możliwe było także zapoznanie się z kolejnymi etapami prowadzonego postępowania. Należy także zauważyć, że dochowanie obowiązku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu nie oznacza, że organ musi informować społeczeństwo o każdej czynności dokonywanej w ramach postępowania. Takie rozumienie tej normy prowadziłoby do nadinterpretacji. Przedstawiciele społeczeństwa muszą mieć możliwość dowiedzenia się o kwestiach zasadniczych w postępowaniu, na co wskazuje art. 33 ust. 1, jednakże nie będąc stronami postępowania, nie muszą być zawiadamiane o kolejnych czynnościach, a jedynie wyszczególnionych w przepisie. W przeciwnym razie prowadziłoby to do rozszerzenia stron postępowania o nieskonkretyzowany krąg przedstawicieli społeczeństwa i powodowało wypaczenie założenia prawodawcy wspólnotowego oraz krajowego ustawodawcy w tym zakresie.