II GSK 1830/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant asystent sędziego Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 221/14 w sprawie ze skargi Powiatu S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 8 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 221/14 w sprawie ze skargi Powiatu S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego na 2014 r. - uchylił zaskarżoną uchwałę. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Powiatu S. [...] grudnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaciągnięcia w 2014 r. kredytu konsolidacyjnego w kwocie 12.089.080 zł, na spłatę zobowiązań z tytułu kredytów zaciągniętych w latach ubiegłych w PBS S. i BGK. W uchwale stwierdzono, że kredyt nie wpłynie na konto Powiatu, a bank udzielający dokona bezpośrednio spłat zadłużenia wobec banków. Spłata kredytu nastąpi z dochodów własnych Powiatu w okresie 13 lat począwszy od 2016 r. Kredyt konsolidacyjny nie spowoduje zwiększenia kwoty zadłużenia. Następnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. uchwałą z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu S. z [...] grudnia 2013 r. w całości. Organ powołał się na treść art. 89, 90 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – dalej: u.f.p.) i stwierdził, że suma zaciągniętych zobowiązań na cele wymienione w powołanych przepisach nie może przekroczyć kwoty określonej na dany rok w uchwale budżetowej. Ponadto, przy zaciąganiu zobowiązań m.in. z tytułu kredytów, jednostki samorządu terytorialnego muszą stosować zasady określone w art. 243 i art. 244 u.f.p., co oznacza, ze obciążenia budżetów jednostek samorządu terytorialnego spłatami zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami od 2014 r. nie mogą przekroczyć relacji określonej na podstawie art. 243 u.f.p. W sytuacji, gdy uchwała budżetowa na 2014 r. nie przewiduje zaciągania kredytów, a więc nie określa kwoty, do której można zaciągać kredyty, podjęta uchwała w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 91 ust. 1 u.f.p. Ponadto obciążenie budżetu na 2014 r. spłatami wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów wraz z odsetkami stanowiłoby 16,71% planowanych na ten rok dochodów budżetu, tj. przekraczałoby dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań określony w art. 243 u.f.p., który w 2014 r., w świetle wieloletniej prognozy finansowej na lata 2014-2028, - wynosi 2,54%. Powiat S. wniósł skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uznał, że skarga była zasadna. Sąd pierwszej instancji zauważył, że podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej: u.s.p.), który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu, może być tylko istotne naruszenie prawa. Wspomniane rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 79 ust. 3 u.s.p., powinno zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru nie uzasadnił w sposób dostateczny, na czym polegało istotne naruszenie przez Radę Powiatu S. przepisów art. 91 ust. 1 i art. 243 u.f.p., leżące u podstaw stwierdzenia nieważności badanej uchwały. WSA wyjaśnił, że organ nadzoru stwierdził, że obciążenie budżetu na 2014 r. spłatami zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów i pożyczek wraz odsetkami wyniesie 16,71% planowanych na ten rok dochodów budżetu i przekroczy dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań określony w art. 243 u.f.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji, twierdzenia te są gołosłowne i sprzeczne z przedstawioną w Wieloletniej Prognozie Finansowej informacją o spełnieniu wskaźnika spłaty zobowiązań w latach 2014-2028, z której wynika, że w żadnym roku wskaźnik obliczony na podstawie art. 243 u.f.p. w wysokości 2,54%, nie zostanie przekroczony (np. w 2014 wyniesie 2,53%). Zdaniem Sądu organ nadzoru w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonał obliczenia wskaźnika obciążenia budżetu na poziomie 16,71%, w szczególności czy uwzględnił obciążenie z tytułu spłaty kredytów podlegających konsolidacji, mimo że miałyby one zostać uregulowane, czy tylko wziął pod uwagę obciążenie z tytułu kredytu konsolidacyjnego, chociaż jego spłata ma nastąpić dopiero od 2016 r. Organ nadzoru nie odniósł się do twierdzeń skarżącego zawartych w uzasadnieniu do uchwały, że kredyt konsolidacyjny jest operacją pozabilansową na długu, polegającą na zamianie wcześniej zaciągniętych kredytów na jeden, korzystniej rozłożony w czasie i nie znajduje odzwierciedlenia w budżecie na rok 2014, jak też w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2014-2028. Nie ustosunkował się też do podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności tj. pozytywnego zaopiniowania uchwały nr [...] Rady Powiatu w S.u z [...] lipca 2013 r. w sprawie kredytu konsolidacyjnego, jak też do stanowiska Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, zawartego w uchwale nr [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie kredytów konsolidacyjnych. W efekcie organ nie uzasadnił na czym polegało naruszenie przepisów u.f.p. wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, skoro w wyniku zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego nie zwiększyło się zadłużenie Powiatu. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepis art. 79 ust. 3 u.s.p., a przez to nie poddaje się kontroli Sądu. Regionalna Izba Obrachunkowa w R. zaskarżyła wyrok z 8 maja 2013 r. w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 i 148 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. w sytuacji, gdy WSA niewłaściwie przeprowadził jego kontrolę oraz poprzedzającej to rozstrzygnięcie kontrolę uchwały Nr [...] Rady Powiatu S., w zakresie w jakim legalność tej uchwały zakwestionowało to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że brak określenia przez Powiat S. w uchwale budżetowej na 2014 rok kwoty zaciąganych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek na cele, określone w art. 89 ust. 2-4 u.f.p., stanowi istotną przeszkodę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały o zaciągnięciu kredytów, co potwierdza również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. (sygn. akt I SA/ Rz 400/07). W związku z tym, podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. w zaskarżonym wyroku wątpliwości, co do dostatecznego uzasadnienia w orzeczeniu nadzorczym Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. przyczyn naruszenia art. 243 ust. 1 u.f.p. niezależnie od ich oceny, nie mają istotnego wpływu na ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., nie ustosunkowując się w zaskarżonym wyroku do podniesionego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej naruszenia przez Powiat S. art. 91 ust. 1 u.f.p., nie dokonał pełnej kontroli, której kryterium określa art. 1 § 2 p.u.s.a. W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., naruszył art. 148 oraz art. 134 p.p.s.a., uwzględniając skargę Powiatu S. bez pełnej kontroli, tak pod względem formalnym, jak i materialnym zarówno rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. jak i uchwały Rady Powiatu S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględnił skargę Powiatu S., ponieważ uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem art. 79 ust. 3 u.s.p. Stosownie do powołanego przepisu rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. nie zostało dostatecznie uzasadnione, a przez to nie poddaje się kontroli. W skardze kasacyjnej zarzucono natomiast Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 7 i art. 148 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że WSA przeprowadził niewłaściwie kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż nie ustosunkowując się do podniesionego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. naruszenia przez Powiat S. art. 91 ust. 1 u.f.p. nie dokonał pełnej kontroli, której kryterium określa art. 1 § 2 p.u.s.a. , a zakres art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 148 i art. 134 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę Powiatu S. bez pełnej kontroli pod względem formalnym i materialnym zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zakwestionowanej nim uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu zauważa, że zasadniczo sądowa kontrola działalności administracji publicznej, powinna przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury, respektowania reguł kompetencji. Nie w każdym jednak przypadku jest możliwe przeprowadzenie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej. Chodzi tu o sytuacje, kiedy z powodu naruszeń o charakterze procesowym sąd administracyjny nie może zbadać zaskarżonego aktu w pełnym zakresie. Taki przypadek zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Sąd uznał, że naruszenie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. art. 79 ust. 3 u.s.p., przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie odpowiadający warunkom określonym w powołanym przepisie sprawia, że nie poddaje się ono kontroli Sądu. Podkreślić należy, że stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętej podstawy uwzględnienia skargi nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. W szczególności nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 79 ust. 3 u.s.p. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie był upoważniony do oceny poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do naruszenia art. 79 ust. 3 u.s.p. Wobec niezakwestionowania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną poglądu Sądu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie poddaje się kontroli, oczywiście niesłuszny jest zarzut skargi kasacyjnej mający wykazać, że WSA z naruszeniem prawa nie przeprowadził pełnej kontroli tego rozstrzygnięcia. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.