III SA/Gd 221/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 października 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 8 października 2013 r., nr [...] Burmistrz Miasta wymierzył R. S. karę pieniężną za zajęcie fragmentu pasa drogowego ul. [...] w Ł. o większej powierzchni niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi o 30,88 m2, w związku z umieszczeniem w nim stolików konsumpcyjnych w terminie od dnia 19 sierpnia 2013 r. do dnia 30 sierpnia 2013 r., tj. 12 dni w wysokości 7.411,20 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2013 r. została przeprowadzona kontrola, w wyniku której ustalono, że powierzchnia zajmowanego pasa drogowego ul. [...] w Ł. była większa o 30,88 m2 niż w zezwoleniu zarządcy drogi, które obejmowało powierzchnię 5 m2, położoną bezpośrednio przy stoiskach nr 11 i 12 (decyzja [...] z dnia 14 czerwca 2013 roku). Pomiar dotyczył powierzchni pasa drogowego zajętej przez stoliki konsumpcyjne oraz drewniany podest, na którym były ustawione. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Zajęcie całej ww. powierzchni 35,88 m2 pasa drogowego ul. L. w Ł. obejmowało okres do dnia 30 sierpnia 2013 r.. Podczas kolejnej kontroli zajęcia pasa drogowego w dniu 2 września 2013 r. stwierdzono, że zarówno stoliki konsumpcyjne jak i podest zostały usunięte z pasa drogowego. W związku z powyższym pismem z dnia 12 września 2013 r. Burmistrz Miasta zawiadomił R. S. o wszczęciu postępowania w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. S. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucił organowi pierwszej instancji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie skutkujące podważeniem zaufania do organów władzy oraz niewystarczające uzasadnienie kwestionowanej decyzji. W decyzji nie zostały wskazane granice pasa drogowego, który został zajęty oraz nie wskazano w jakim okresie to miało miejsce. Nie zostało również wykazane, że to rzeczy strony zajmowały pas drogowy. R. S. wyjaśnił, że prowadził sezonową działalność handlową na powierzchni ul. L. w Ł. wskazanej w zezwoleniu. Wskazał także, że w trakcie sezonu letniego mogło w pewnym zakresie i czasie dojść do naruszeń przez niego zajmowanej powierzchni pasa drogowego, ale wyłącznie sporadycznie i co do znikomej powierzchni. Zaprzeczył jednakże, że do takiego naruszenia doszło w czasie i miejscu oraz powierzchni określonych kwestionowaną decyzją. Wyraził wątpliwości w zakresie techniki obliczenia zajęcia przedmiotowego pasa drogowego i wartości dowodowej dokumentacji zdjęciowej. Decyzją z dnia 25 listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 40. ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Art. 40 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, która ustalana jest jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 10). Natomiast art. 40 ust. 12 pkt 3 tej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał, że w okresie od 19 sierpnia 2013 r. do dnia 30 sierpnia 2013 r. drewniany podest, na którym umiejscowione były stoliki nie był w żaden sposób zmieniany czy demontowany. W związku z tym liczba stolików na nim stojących mogła ulegać zmianie, natomiast zmianie nie uległa zajęta przez odwołującego powierzchnia pasa drogowego ustalona w dniu 19 sierpnia 2013 r.. Kolegium wskazało również, że zarówno z planu sytuacyjnego zawartego w decyzji z dnia 14 czerwca 2013 r. zezwalającej na zajęcie 5 m2 przedmiotowego pasa drogowego, jak i z jego powiększenia znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wynika przebieg drogi i pasa drogowego ul. Leśnej w Łebie. Nie pozostawiają one wątpliwości, że zarówno stoisko handlowe nr 11 i 12, jak i ogródek konsumpcyjny, którego dotyczy kwestionowana decyzja umiejscowione są w jego granicach. Zatem zarówno powierzchnia zajętego pasa drogowego ul. L. w Ł., jak i okres tego zajęcia przez odwołującego został przez organ pierwszej instancji ustalony. Organ administracyjny w kontekście powołanych wyżej przepisów prawidłowo wymierzył karę jedynie za powierzchnię zajęcia pasa przekraczającą powierzchnię określoną w zezwoleniu z dnia 14 czerwca 2013 r. Decyzja w sprawie wymierzenia kary za zajęcie większej powierzchni pasa drogowego niż określony w zezwoleniu zarządcy drogi nie ma charakteru uznaniowego. Organ administracyjny nie może zatem uwzględniać innych okoliczności niż wskazane w ustawie dla podjęcia decyzji o wymierzeniu kary (utwardzenie piaszczystego gruntu poprzez zbudowanie drewnianego podestu). Wobec spełnienia przesłanek, o których stanowi cytowany wyżej art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, organ ten zobowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej, w wysokości w tym przepisie określonej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł R. S., domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomiar zajętego pasa drogowego został przeprowadzony przez organ pierwszej instancji pod jego nieobecność i błędnie, gdyż łączna powierzchnia podestu wynosiła 20m2 (1,5m szerokości na odcinku równoległym do ul. L. oraz 1 m na pozostałych odcinkach) a nie 35,88 m2, jak ustalił organ administracyjny. Nie wskazano także obszaru pasa drogowego. Skarżący zgłosił również wątpliwości w zakresie ustalonego przez organ pierwszej instancji okresu zajmowania przez niego pasa drogowego ul. L. w Ł., a w szczególności daty końcowej tego korzystania. Ustalono bowiem zajęcie pasa w dniu 19 sierpnia 2013 r., a kolejna kontrola została przeprowadzona w dniu 2 września 2013 r.. Nie można więc stwierdzić, że zajęcie pasa trwało do dnia 30 sierpnia 2013 r.. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że dokumentacja fotograficzna wykonywana była w deklarowanych przez organ pierwszej instancji datach, a ponadto jeśli działania takie miały miejsce, zostały przeprowadzone bez zapewnienia skarżącemu możliwości uczestnictwa w ich toku oraz wypowiedzenia się co do ich treści. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało formalnie wszczęte w dniu 12 września 2013 r., a więc w 10 dni po zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego. Działanie to uniemożliwiło skarżącemu - w sytuacji jeśli zajął pas drogowy na większej powierzchni niż przewidywały to wydane zezwolenia - natychmiastowego przywrócenia stanu zgodnego z treścią wydanych zezwoleń bądź niezwłocznego wystąpienia o uzyskanie kolejnego zezwolenia. Nic nie stało na przeszkodzie poinformowaniu skarżącego o przekroczeniu powierzchni zajmowania pasa drogowego, jeszcze w tym samym dniu, w jakim fakt ten został stwierdzony. Przewlekłość działań organu administracyjnego w tym zakresie nie może obciążać skarżącego, podważa ona zaufanie do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji oparły rozstrzygnięcie sprawy na ustaleniach faktycznych obejmujących zlokalizowanie w pasie drogowym ul. L. w Ł. drewnianego podestu, na którym ustawiono stoliki i krzesła. Określono wielkość tego podestu, opierając się na pomiarach dokonanych w czasie kontroli dokonanej w dniu 19 sierpnia 2013r. W tym miejscu należy przytoczyć ustawową definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 260 z 2013r.). Przepis ten stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zatem nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżącego na rozprawie oraz ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych grunt na którym usytuowany został przez skarżącego drewniany podest jest terenem na którym trudno dostrzec urządzenia techniczne lub obiekty budowlane związane z ruchem drogowym lub z zarządzaniem drogą. Nie ma tam w szczególności chodnika ani utwardzonego pobocza. To, czy w tych okolicznościach teren ten może zostać uznany za pas drogi publicznej nie zostało w żaden sposób w zaskarżonej decyzji wyjaśnione. Elementem definicji pasa drogowego drogi publicznej jest także wydzielenie go liniami granicznymi. Ze szkiców terenu, znajdujących się w aktach administracyjnych, których nie można uznać za mapy geodezyjne (brak na nich bowiem niezbędnych pieczęci urzędowych i symboli ewidencyjnych), nie wynika, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. L. w Ł.. Z jednego z tych szkiców (stanowiącego element decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) wynika, że "od strony jezdni wydzielono 0,5 m rezerwy dla zachowania wymaganej skrajni drogi, 1,0 m. dla obsługi klientów i 2 zatoki postojowe dla wyładunku i załadunku towarów. Na szkicu uwidoczniono także lokalizację punktów handlowo – gastronomicznych. Jeśli można rozważać istotnie, czy 0,5 m rezerwy dla zachowania skrajni drogi należy do pasa drogowego, to już dalsza przestrzeń przeznaczona dla obsługi klientów, czy jeszcze dalsza, na której miały być położone punkty gastronomiczne i handlowe nie wydaje się mieć związku z ruchem drogowym lub zarządzaniem drogą. Sam fakt dostępności punktu handlowego czy gastronomicznego z drogi publicznej nie decyduje o tym, że jest on położony w pasie drogowym tej drogi. Kształt i wymiary pasa drogowego należą do okoliczności o podstawowym znaczeniu w postepowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy uznał wadliwie, że znajdujące się w aktach szkice pozwalają na ustalenie przebiegu linii granicznych pasa drogowego. Wbrew jednak temu twierdzeniu, mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że okoliczności te nie zostały w toku postępowania wyjaśnione, co pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. Zwrócić należy ponadto na usterki materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji I instancji w zakresie pomiarów powierzchni zajętej przez skarżącego. Szczegółowe pomiary zawarte w protokole z 19 sierpnia 2013r. zostały zakwestionowane przez skarżącego w drodze notatki w tym protokole. Pomimo tego na zdjęciach nie zobrazowano dokonanych pomiarów, co było możliwe choćby przez sfotografowanie instrumentu pomiarowego i widniejących na nim wyników pomiaru. Znajdujący się w aktach materiał dowodowy także i z tego powodu nie mógł stać się podstawą pełnych i wiarygodnych ustaleń co do powierzchni zajmowanej przez ułożony przez skarżącego podest. Należy wreszcie wskazać, że jeśli ustalone zostanie, że należące do skarżącego obiekty zostały usytuowane rzeczywiście w pasie drogowym - to kwestią podlegającą wyjaśnieniu jest to, czy skarżącego i zarządcę drogi łączyła umowa cywilnoprawna najmu lub dzierżawy zawarta w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Istnienie tego rodzaju umowy wyklucza bowiem możliwość nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w części objętej tą umową (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 742/05). W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi. Podstawą orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest art. 152 p.p.s.a.