III SA/Gd 226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 października 2013 r. nr[...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 października 2013 r. (nr [...]), którą organ wymierzył R. S. karę pieniężną w wysokości 2.400 zł za zajęcie prasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 8 października 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta, na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, ust. 13 w zw. z ust. 3, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2013.2121 z dnia 8.05.2013 r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", wymierzył R. S. (dalej: "strona", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 2.400 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi – dotyczy zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. L. w Ł., w związku z umieszczeniem w nim tymczasowego stoiska handlowego o łącznej powierzchni 20 m2 w terminie od dnia 2.09.2013 r. do dnia 3.09.2013 r., tj. 2 dni. Organ orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) oraz wskazał, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane zostaną odsetki ustawowe. Kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 2 września 2013 r. w czasie wykonywanych czynności kontrolnych stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. L. w Ł. poprzez umieszczenie tymczasowego stoiska handlowego o łącznej powierzchni 20 m2, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji z dnia 7 czerwca 2013 r. (nr [...]), tj. do dnia 1.09.2013 r. Z kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. W dniu 4 września 2013 r. przeprowadzono kolejną kontrolę i stwierdzono, że stoisko to zostało usunięte. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego ustaliła Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr XXXII/284/2013 z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. Zgodnie z ust. 5 pkt 2 lit. c załącznika nr 1 do niniejszej uchwały, opłata za umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego i gastronomicznego wynosi 6,00 [zł/1m2 x dzień]. W związku z tym kara za umieszczenie przez stronę stoiska handlowego za okres 2 dni wynosi 2.400 zł. Strona odwołała się od tej decyzji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i nie uwzględnienie interesu strony i skierowanie decyzji do osoby nie będącej właścicielem obiektów. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nie wskazanie granic zajętego pasa drogowego (nie opisanie tego w decyzji) i również okresu, w którym rzekomo strona zajmowała pas drogowy. Twierdziła, że w dniu 31 sierpnia 2013 r. usunęła wszystkie swoje rzeczy z pasa drogowego oraz, że nie podpisywała żadnego protokołu kontroli. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]), na postawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 40. ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 tej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przepis art. 40 ust. 3 powoływanej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, która ustalana jest jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4). Natomiast art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego o pow. 20 m2 w terminie do dnia 1 września 2013 r., jednak w trakcie kontroli w dniu 2 września 2013 r. stwierdzono, że tymczasowe stanowisko handlowe (nr 11 i nr 12) – którego dotyczyło zezwolenie - nie zostało usunięte. Organ stwierdził, że strona ograniczyła się wyłącznie do zaprzeczenia ustaleniom organu I instancji nie wskazując jakichkolwiek dowodów, które przeczyłyby dokonanym ustaleniom. Ponadto wskazał, że w aktach znajdują się zdjęcia, które świadczą, że stoisko zostało umieszczone w miejscu, o którym mowa w zezwoleniu i w dniu 3 września 2003 r. znajdowało się w pasie drogowym. Zatem okres jak i miejsce zajęcia pasa drogowego zostały prawidłowo ustalone przez organ niższej instancji. Organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za nietrafne i podkreślił, że decyzja o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu nie ma charakteru uznaniowego. R. S. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzje w rażący sposób naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jego zdaniem prowadziło to do błędnych ustaleń odnośnie zajęcia pasa drogowego przy ul. L. w Ł. przez tymczasowe stanowisko handlowe w dniach 2 i 3 września 2013 r., ponieważ w tym czasie było ono zdemontowane i jego pozostałości były sukcesywnie usuwane. Uwadze organów umknął fakt, że ostatnim dniem ważności uzyskanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (tj. 1 września 2013 r.) był dzień wolny od pracy i skarżący dopiero następnego dnia przystąpił od usuwania obiektu, co ostatecznie nastąpiło w dniu 3 września 2013 r. Tymczasem zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszechny. W ocenie skarżącego oznacza to, że w przypadku, gdy termin usunięcia obiektu, będący terminem administracyjnym, upłynął w niedzielę, to z mocy prawa uległ przedłużeniu do 2 września 2013 r. W niniejszej sprawie zatem zezwolenie obowiązywało do dnia 2 września 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji oparły rozstrzygnięcie sprawy na ustaleniach faktycznych obejmujących zlokalizowanie w pasie drogowym ul. L. w Ł. stoiska handlowego (stoisko nr 11 i nr 12). W tym miejscu należy przytoczyć ustawową definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przepis ten stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zatem nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżącego na rozprawie oraz ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych grunt, na którym usytuowane zostało przez skarżącego przedmiotowe stoisko handlowe jest terenem, na którym trudno dostrzec urządzenia techniczne lub obiekty budowlane związane z ruchem drogowym lub z zarządzaniem drogą. Nie ma tam w szczególności chodnika ani utwardzonego pobocza. To, czy w tych okolicznościach teren ten może zostać uznany za pas drogi publicznej nie zostało w żaden sposób w zaskarżonej decyzji wyjaśnione. Elementem definicji pasa drogowego drogi publicznej jest także wydzielenie go liniami granicznymi. Ze szkiców terenu, znajdujących się w aktach administracyjnych, których nie można uznać za mapy geodezyjne (brak na nich bowiem niezbędnych pieczęci urzędowych i symboli ewidencyjnych), nie wynika, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. L. w Ł. Z jednego z tych szkiców (stanowiącego element decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) wynika, że "od strony jezdni wydzielono 0,5 m rezerwy dla zachowania wymaganej skrajni drogi, 1,0 m. dla obsługi klientów i 2 zatoki postojowe dla wyładunku i załadunku towarów". Na szkicu uwidoczniono także lokalizację punktów handlowo – gastronomicznych. Jeśli można rozważać istotnie, czy 0,5 m rezerwy dla zachowania skrajni drogi należy do pasa drogowego, to już dalsza przestrzeń przeznaczona dla obsługi klientów, czy jeszcze dalsza, na której miały być położone punkty gastronomiczne i handlowe (m. in. Stoisko handlowe skarżącego) nie wydaje się mieć związku z ruchem drogowym lub zarządzaniem drogą. Sam fakt dostępności punktu handlowego czy gastronomicznego z drogi publicznej nie decyduje o tym, że jest on położony w pasie drogowym tej drogi. Kształt i wymiary pasa drogowego należą do okoliczności o podstawowym znaczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy uznał wadliwie, że znajdujące się w aktach szkice pozwalają na ustalenie przebiegu linii granicznych pasa drogowego. Wbrew jednak temu twierdzeniu, mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że okoliczności te nie zostały w toku postępowania wyjaśnione, co pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a."). Należy także wskazać, że jeśli ustalone zostanie, że należący do skarżącego obiekt został rzeczywiście usytuowany w pasie drogowym, to kwestią podlegającą wyjaśnieniu pozostanie także to, czy skarżącego i zarządcę drogi w czasie jego umieszczenia w pasie drogowym łączyła umowa cywilnoprawna najmu lub dzierżawy zawarta w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Istnienie tego rodzaju umowy wyklucza bowiem możliwość nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w części objętej tą umową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 742/05, LEX nr 209449). W odniesieniu do treści złożonej skargi Sąd pragnie stwierdzić, że nie jest słuszne twierdzenie skarżącego, że skoro ostatnim dniem ważności udzielonego mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (tj. 1 września 2013 r.) był dzień wolny od pracy, to ważność tego zezwolenia – zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. - upływa w najbliższym następnym dniu powszednim. Termin określony w powołanym przepisie jest terminem procesowym czyli terminem dokonania określonej czynności procesowej przez dany podmiot w postępowaniu administracyjnym. Regulacja ta nie znajduje zastosowania przy ocenie terminu obowiązywania (ważności) decyzji administracyjnej wydanej na skutek przeprowadzenia takiego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi. Podstawą orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.