III SA/Gd 227/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 października 2013 r. nr; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego R. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 października 2013 r. (nr [...]), którą organ wymierzył R. S. karę pieniężną w wysokości 8.906,40 zł za zajęcie prasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 8 października 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta, na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, ust. 13 w zw. z ust. 3, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2013.2121 z dnia 8.05.2013 r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", wymierzył R. S. (dalej: "strona", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 8.906,40 zł za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – dotyczy zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. L. w Ł. w związku z umieszczeniem w nim tymczasowego stoiska handlowego o powierzchni większej o 12,37 m2 niż w wydanej decyzji nr [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. w terminie od dnia 19.08.2013 r. do dnia 30.08.2013 r., tj. 12 dni. Organ orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) oraz wskazał, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane zostaną odsetki ustawowe. Kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2013 r. w czasie wykonywanych czynności kontrolnych stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. L. w Ł. poprzez lokalizację tymczasowego stanowiska handlowego o powierzchni większej o 12.37 m2 niż w zezwoleniu z dnia 7 czerwca 2013 r. (nr [...]). Decyzją udzielającą zezwolenia organ wyraził zgodę na zajęcie fragmentu pasa drogowego, pod usytuowanie tymczasowego stanowiska handlowego, stoisko nr 11 i nr 12 o łącznej powierzchni 20 m2 (długość: 8 m i szerokość 2,5 m). Podczas kontroli dokonano pomiarów wszystkich elementów stoiska, tj.: drewniany obiekt budowlany, w którym sprzedawano lody i gofry, lodówa z lodami oraz zaplecze dobudowane bezpośrednio do stoiska na całej długości, stwierdzając, że faktyczne wymiary stoiska wyniosły 32,37 m2 (długość 8,30 m i szerokość 3,90 m). Do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną. Stoisko w takim kształcie było używane do dnia 30 sierpnia 2013 r. Podczas kontroli w dniu 2 września 2013 r. stwierdzono, że stoisko zostało przywrócone do powierzchni 20 m2. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego ustaliła Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr XXXII/284/2013 z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. Zgodnie z ust. 5 pkt 2 lit. c załącznika nr 1 do niniejszej uchwały, opłata za umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego i gastronomicznego wynosi 6,00 [zł/1m2x dzień]. W związku z tym kara za umieszczenie przez stronę stoiska handlowego za okres 12 dni wynosi 8.906,40 zł (6 zł x 12,37m2 x12 dni x 10). Strona odwołała się od tej decyzji zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i nie uwzględnienie interesu strony. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nie wskazanie granic zajętego pasa drogowego i okresu zajmowania tego pasa przez stoisko. Przyznała, że w trakcie sezonu letniego mogło dochodzić do naruszeń warunków zezwolenia przez zajmowanie większej powierzchni ale miało to charakter sporadyczny i dotyczyło dużo mniejszej powierzchni, niż wskazuje organ. Stanowczo jednak zaprzeczyła, że doszło do tego w czasie i miejscu oraz zakresie (powierzchnia w m²) określonym przedmiotową decyzją. Strona wyraziła wątpliwości w zakresie techniki obliczenia zajęcia przedmiotowego pasa drogowego i wartości dowodowej dokumentacji zdjęciowej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]), na postawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 40. ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 tej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przepis art. 40 ust. 3 powoływanej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, która ustalana jest jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4). Natomiast art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zarządzeniu zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego o pow. 20 m2 w terminie do dnia 1 września 2013 r., jednak w trakcie kontroli w dniu 19 sierpnia 2013 r. ustalono, że tymczasowe stanowisko handlowe (nr 11 i nr 12) zajmuje powierzchnię 32,37 m2, czyli przekracza powierzchnię określoną w zezwoleniu. W aktach znajdują się zdjęcia, które świadczą, że strona zajmowała większą powierzchnię poprzez dobudowanie zaplecza oraz ustawienie lodówki przez cały czas określony w decyzji organu pierwszej instancji (zdjęcia z dnia 23, 26-30 sierpnia 2013 r.). Ponadto nie ma wątpliwości co do tego, że to odwołujący zajął przedmiotowy pas drogowy dobudowując Zatem okres jak i powierzchnia zajęcia pasa drogowego zostały prawidłowo ustalone przez właściwy organ. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, a sama decyzja o nałożeniu kary za zajęcie fragmentu pasa drogowego nie ma charakteru uznaniowego. Podkreślił, że przebieg drogi i pasa drogowego ul. L. w Ł. wynika z planu sytuacyjnego zawartego w decyzji zezwalającej na jego zajęcie z dnia 7 czerwca 2013 r., jak i z jego powiększania znajdującego się w aktach administracyjnych. R. S. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzje w rażący sposób naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 10 i art. 12 k.p.a. W sprawie organy wadliwie ustaliły stan faktyczny. Zaznaczył, że organom z urzędu powinny być znana okoliczność, iż skarżący zajmował fragment pasa drogowego ul. L. w Ł. na podstawie decyzji zarządcy drogi z dnia 14 czerwca 2013 r. (nr [...]) obejmującej pow. 5 m2 od dnia 25 czerwca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. oraz decyzji zarządcy drogi z dnia 7 czerwca 2013 r. (nr [...]) dotyczącej zajęcia 20 m2 do dnia 1 września 2013 r. Wydając rozstrzygnięcia w sprawie organy nie uwzględniły tego pierwszego zezwolenia dotyczącego 5 m2, a zatem dokonały błędnych wyliczeń dotyczących zajmowanej przez niego powierzchni. Skarżący twierdził, że nie zajął dodatkowej powierzchni, ale ją zabezpieczył przed dostępem osób trzecich (zaplecze). Po kontroli w dniu 19 sierpnia 2013 r. porozumiał się z zarządcą drogi i uzyskał ustną akceptację z jego strony. Dalej wskazał, że wobec niego prowadzono inne postępowania dotyczące zajęcia pasa drogowego i niniejsza sprawa jest związana z decyzją organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2013 r. (nr [...]) w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. L. w Ł. o większej powierzchni niż określonej w zezwoleniu zarządcy drogi w związku z umieszczeniem w nim stolików. W jego ocenie istnieje prawdopodobieństwo, że częściowo nastąpiło zduplikowanie kar, tym bardziej, iż w zaskarżonej decyzji brak jest dokładnych wyliczeń odnośnie zajmowanej powierzchni pasa drogowego. Ponadto podniósł, że pomiar zajętego pasa drogowego został przeprowadzony przez organ pierwszej instancji pod jego nieobecność i błędnie. Zwrócił uwagę, że w decyzji nie wskazano także obszaru pasa drogowego. Skarżący zgłosił również wątpliwości w zakresie ustalonego przez organ pierwszej instancji okresu zajmowania przez niego pasa drogowego ul. L. w Ł., a w szczególności daty końcowej tego korzystania. Ustalono bowiem zajęcie pasa w dniu 19 sierpnia 2013 r., a kolejna kontrola została przeprowadzona w dniu 2 września 2013 r.. Nie można więc stwierdzić, że zajęcie pasa trwało do dnia 30 sierpnia 2013 r. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że dokumentacja fotograficzna wykonywana była w deklarowanych przez organ pierwszej instancji datach, a ponadto jeśli działania takie miały miejsce, zostały przeprowadzone bez zapewnienia skarżącemu możliwości uczestnictwa w ich toku oraz wypowiedzenia się co do ich treści. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało formalnie wszczęte w dniu 12 września 2013 r., a więc w 10 dni po zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego. Działanie to uniemożliwiło skarżącemu - w sytuacji jeśli zajął pas drogowy na większej powierzchni niż przewidywały to wydane zezwolenia - natychmiastowego przywrócenia stanu zgodnego z treścią wydanych zezwoleń bądź niezwłocznego wystąpienia o uzyskanie kolejnego zezwolenia. Nic nie stało na przeszkodzie poinformowaniu skarżącego o przekroczeniu powierzchni zajmowania pasa drogowego, jeszcze w tym samym dniu, w jakim fakt ten został stwierdzony. Przewlekłość działań organu administracyjnego w tym zakresie nie może obciążać skarżącego, podważa ona zaufanie do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pokreśliło m.in., że nie doszło do dwukrotnego ukarania, gdyż decyzja organu odwoławczego nr [...] dotyczyła powierzchni zajętej przez stoliki a nie tymczasowe stanowisko handlowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji oparły rozstrzygnięcie sprawy na ustaleniach faktycznych obejmujących zlokalizowanie w pasie drogowym ul. L. w Ł. stoiska handlowego (stoisko nr 11 i nr 12). Określono wielkość tego stoiska (tj. wszystkich jego elementów, tj.: drewniany obiekt budowlany, w którym sprzedawano lody i gofry, lodówa z lodami oraz zaplecze dobudowane bezpośrednio do stoiska na całej długości), opierając się na pomiarach dokonanych w czasie kontroli dokonanej w dniu 19 sierpnia 2013 r. W tym miejscu należy przytoczyć ustawowa definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przepis ten stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zatem nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżącego na rozprawie oraz ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych grunt, na którym usytuowane zostało przez skarżącego przedmiotowe stoisko handlowe jest terenem, na którym trudno dostrzec urządzenia techniczne lub obiekty budowlane związane z ruchem drogowym lub z zarządzaniem drogą. Nie ma tam w szczególności chodnika ani utwardzonego pobocza. To, czy w tych okolicznościach teren ten może zostać uznany za pas drogi publicznej nie zostało w żaden sposób w zaskarżonej decyzji wyjaśnione. Elementem definicji pasa drogowego drogi publicznej jest także wydzielenie go liniami granicznymi. Ze szkiców terenu, znajdujących się w aktach administracyjnych, których nie można uznać za mapy geodezyjne (brak na nich bowiem niezbędnych pieczęci urzędowych i symboli ewidencyjnych), nie wynika, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. L. w Ł. Z jednego z tych szkiców (stanowiącego element decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) wynika, że "od strony jezdni wydzielono 0,5 m rezerwy dla zachowania wymaganej skrajni drogi, 1,0 m. dla obsługi klientów i 2 zatoki postojowe dla wyładunku i załadunku towarów". Na szkicu uwidoczniono także lokalizację punktów handlowo – gastronomicznych. Jeśli można rozważać istotnie, czy 0,5 m rezerwy dla zachowania skrajni drogi należy do pasa drogowego, to już dalsza przestrzeń przeznaczona dla obsługi klientów, czy jeszcze dalsza, na której miały być położone punkty gastronomiczne i handlowe nie wydaje się mieć związku z ruchem drogowym lub zarządzaniem drogą. Sam fakt dostępności punktu handlowego czy gastronomicznego z drogi publicznej nie decyduje o tym, że jest on położony w pasie drogowym tej drogi. Kształt i wymiary pasa drogowego należą do okoliczności o podstawowym znaczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy uznał wadliwie, że znajdujące się w aktach szkice pozwalają na ustalenie przebiegu linii granicznych pasa drogowego. Wbrew jednak temu twierdzeniu, mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że okoliczności te nie zostały w toku postępowania wyjaśnione, co pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a."). Zwrócić należy ponadto uwagę na usterki materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji I instancji w zakresie pomiarów powierzchni zajętej przez skarżącego. Szczegółowe pomiary zawarte w protokole z dnia 19 sierpnia 2013 r. zostały zakwestionowane przez skarżącego w drodze notatki w tym protokole. Pomimo tego na zdjęciach nie zobrazowano dokonanych pomiarów, co było możliwe choćby przez sfotografowanie instrumentu pomiarowego i widniejących na nim wyników pomiaru. Znajdujący się w aktach materiał dowodowy także i z tego powodu nie mógł stać się podstawą pełnych i wiarygodnych ustaleń, co do powierzchni zajmowanej przez stoisko handlowe. Należy wreszcie wskazać, że jeśli ustalone zostanie, że należące do skarżącego obiekty zostały usytuowane rzeczywiście w pasie drogowym - to kwestią podlegającą wyjaśnieniu pozostanie także to, czy skarżącego i zarządcę drogi łączyła umowa cywilnoprawna najmu lub dzierżawy zawarta w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Istnienie tego rodzaju umowy wyklucza bowiem możliwość nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w części objętej tą umową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 742/05, LEX nr 209449). W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi. Podstawą orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.