II OSK 2309/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1842/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2012 r. Prezydent miasta stołecznego Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do: naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, garaży i parkingów samochodowych, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy zespołu budynków użyteczności publicznej o wiodącej funkcji biurowo-usługowo-handlowej, z garażem podziemnym, zjazdami, infrastrukturą techniczną, elementami zagospodarowania terenu, elementami zagospodarowania terenu oraz możliwością połączenia z zespołem wyjść ze stacji metra "[...]", na działkach ew. nr [...]. Odwołania od powyższej decyzji wniosły Stowarzyszenie B. oraz Stowarzyszenie A. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały uwzględnione wyniki uzgodnień i opinii wydanych w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji, jak również ustalenia zawarte w raporcie. W postępowaniu tym uwzględniono opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. oraz uzgodnienie dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w postanowieniu z [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem organu II instancji, uwzględniono także wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa w zakresie, w jakim postępowanie to było prowadzone. Realizacja planowanego przedsięwzięcia może wpłynąć w sposób negatywny na środowisko, nie oznacza to jednak, że tylko z tego powodu nie może ona dojść do skutku. W ocenie organu odwoławczego, miejsce planowanej inwestycji (ścisłe centrum dużego miasta) ma wpływ na zachowanie wysokich standardów ochrony środowiska. W takiej sytuacji, nie jest możliwe zachowanie takich standardów jakości środowiska, które obowiązują na terenach niezabudowanych. W ocenie organu odwoławczego, dotyczy to ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami przede wszystkim emitowanymi przez pojazdy samochodowe. Brak jest zatem podstaw do uznania, że ruch samochodowy generowany w przyszłości przez użytkowników budynku mógłby w sposób istotny wpłynąć na jakość powietrza w jego otoczeniu. Brak jest również podstaw do uznania, że funkcjonowanie planowanego budynku wpłynie w sposób istotny na rozkład emisji ciepła z tego terenu do otoczenia. Organ II instancji wyjaśnił także, że warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich zostały określone w pkt II decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosło Stowarzyszenie A. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny, znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został przez organy obu instancji oceniony zgodnie z regułami k.p.a., prowadząc w konsekwencji do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy. Sąd I instancji przedstawił ogólne rozważania dotyczące wydawania decyzji środowiskowej. Wyjaśnił, że z raportu sporządzonego dla planowanego przedsięwzięcia wynika, że w celu ograniczenia możliwych uciążliwości do minimum, przewidziane zostały odpowiednie rozwiązania techniczne i organizacyjne, głównie w zakresie ograniczenia emisji do powietrza, emisji hałasu, ochrony wód podziemnych i gospodarki odpadami. W ocenie Sądu I instancji, zakres uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie obejmował wszystkie aspekty związane z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Uzgodnienia zostało dokonane na podstawie przekazanej dokumentacji. Ponadto, z akt sprawy wynika, że dla działek, na których planowane jest przedsięwzięcie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało przeprowadzone również prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji Programów Ochrony Powietrza, Sąd I instancji przedstawił rozważania dotyczące celów prawnej ochrony powietrza. W ocenie Sądu I instancji, Stowarzyszenie w skardze nie określiło na czym polega podniesiony zarzut. Sąd I instancji nie stwierdził także naruszenia art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Przedstawiając prawne pojęcie hałasu Sąd I instancji wskazał, że zagadnienia dotyczące emisji hałasu określone zostały w decyzji organu I instancji. Z treści tej decyzji wynika, że inwestor powinien zastosować urządzenia eliminujące hałas o parametrach akustycznych nie gorszych niż przyjęte w raporcie. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 144 p.o.ś. Postanowienia zawarte w art. 144 p.o.ś. odnoszą się do różnych kwestii związanych z oddziaływaniem instalacji eksploatacji podczas jej realizacji i biorąc pod uwagę obowiązujące standardy jakości środowiska. Mają one zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim to oddziaływanie występuje. Skarżący nie określił zakresu naruszenia art. 144 ustawy p.o.ś. Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 4 oraz art. 5 lit. d/ Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjętej w Paryżu w dniu 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r. Nr 32 poz. 190, dalej jako: "Konwencja") w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, w raporcie został oceniony wpływ przedsięwzięcia na zabytki chronione. Z analizy tej wynika, że planowana zabudowa nie będzie miała wpływu na kształtowanie przestrzeni miasta niezgodnie z wymaganiami dotyczącymi zabytków prawnie chronionych. Obiekt nie będzie negatywnie oddziaływał na dobra kultury i dobra materialne o których mowa w Konwencji ze względu na ich odległą lokalizację. Zdaniem Sądu I instancji, informacje zawarte w raporcie są szczegółowe i na ich podstawie można w pełni ocenić oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. W raporcie wykazano, że planowane przedsięwzięcie, zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji, zgodnie z przedstawionymi założeniami projektowymi, nie spowoduje przekroczenia standardów emisyjnych oraz standardów jakości środowiska w tym także norm hałasu. Planowane przedsięwzięcie po zrealizowaniu zgodnie z zaproponowanymi w raporcie o oddziaływaniu na środowisko rozwiązaniami techniczno-technologicznymi i organizacyjnymi, nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi oraz art. 4 oraz art. 5 lit. d/ Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych odnośnie poziomu zanieczyszczenia powietrza w miejscu planowanego przedsięwzięcia, wpływu na I oraz II poziom wodonośny, a także poziomu hałasu w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 144 ust. 1 i 2 oraz 4 p.o.ś. przez ich niezastosowanie. Po drugie, art. 1 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjętej w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190) oraz art. 11 ust. 1 Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, dalej jako "ustawa środowiskowa"), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach pojęcia "zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków" nie mieszczą się zespoły wraz z ich założeniami widokowymi stanowiące "dziedzictwo kulturalne" i podlegające ochronie na mocy Konwencji wraz z otuliną. Po trzecie, art. 4 Konwencji oraz art. 5 lit. d/ Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy środowiskowej przez ich niezastosowanie. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto jeżeli w skardze kasacyjnej jednocześnie podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego to w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów o charakterze procesowym, ponieważ właściwej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd I instancji mógł dokonać tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Po pierwsze, należy podkreślić, że nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu braku błędnej kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy. Wynika to z tego, że zarzuty kasacyjne nie podważają ustaleń kontroli dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji, a w szczególności, że ustalenia faktyczne raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko spełniają wymagania stawiane przez przepis art. 66 ustawy środowiskowej. Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła bowiem żadnego kontrdowodu, który podważałby ustalenia raportu dotyczące oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji do powietrza oraz ochrony wód podziemnych, w tym I oraz II poziomu wodonośnego czy też w zakresie emisji hałasu, w oznaczonym miejscu w którym ma być realizowane przedsięwzięcie. Natomiast sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego oprócz przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Ponadto kontrola sądu administracyjnego dotyczy prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych nie w odniesieniu do całości ochrony środowiska na danym terenie, lecz tylko możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na oznaczonym terenie w zakresie dozwolonego przez prawodawcę jego oddziaływania na środowisko. Stąd brak jest przesłanek do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, chybiony jest również w stanie faktycznym tej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. z powodu jego niezastosowania, a więc naruszenia z tej przyczyny prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy podkreślić, że w świetle dyspozycji art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, w tym także odnośnie emisji gazów lub pyłów do powietrza, jak i emisji hałasu poza terenem do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Ponadto w tej sprawie, skarżący kasacyjnie nie określił nawet zakresu przedmiotowego tego naruszenia, które podważałoby odpowiednie ustalenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, w świetle prawidłowo przyjętego do orzekania przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjętej w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190) oraz art. 11 ust. 1 Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy środowiskowej. Dotyczy to również braku podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 4 oraz art. 5 lit. d/ tejże Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy środowiskowej, który stanowi, że uzasadnienie proponowanego wariantu realizacji przedsięwzięcia łącznie z oceną jego oddziaływania na środowisko musi zawierać m.in. ocenę oddziaływania na zabytki i krajobraz kulturowy objęty wymaganą dla nich ustawową ochroną prawną. W tej sprawie raport zawiera bowiem taką analizę, która w postępowaniu dowodowym przed organami administracji nie została skutecznie podważona (karta nr 27 raportu dotycząca oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko). W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Konwencji należy także w pierwszej kolejności przywołać przepis art. 91 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Powyższy przepis Konstytucji RP jednoznacznie bowiem stanowi, że ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, jeżeli jej stosowanie nie jest uzależnione od wydania ustawy. Taki właśnie przypadek zachodzi w tej sprawie, ponieważ w prawie polskim w tym zakresie obowiązuje w szczególności ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zabytkach i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwana dalej "ustawą o zabytkach"), a ponadto zarzuty kasacyjne w tym zakresie nie zostały w ogóle podniesione w skardze kasacyjnej w nawiązaniu do odpowiednich przepisów ustawy o zabytkach. Natomiast nawet art. 5 lit. d/ Konwencji stanowi, że dla zapewnienia możliwie najskuteczniejszej ochrony jak i konserwacji, a także możliwie najbardziej aktywnej rewaloryzacji dziedzictwa kulturalnego jak i naturalnego będącego na terytorium Państwa, strony Konwencji będą się starały w miarę możliwości jak i odpowiednio do warunków właściwych dla każdego Państwa stosować m.in. odpowiednie środki prawne. Z kolei przepis art. 4 Konwencji stanowi tylko, że każde Państwo będące stroną Konwencji uznaje, że na nim spoczywa obowiązek zapewnienia identyfikacji, ochrony, konserwacji, rewaloryzacji jak i przekazania przyszłym pokoleniom dziedzictwa naturalnego i kulturalnego, który definiuje art. 1 Konwencji, biorąc pod uwagę wykaz dóbr dziedzictwa naturalnego i kulturalnego każdego Państwa o którym stanowi przepis art. 11 ust. 1 Konwencji. Oznacza to – co podniesiono wyżej – projektowane przedsięwzięcie po jego zrealizowaniu, w wariancie zaproponowanym w raporcie o jego oddziaływaniu na środowisko, nie spowoduje przekroczenia standardów emisyjnych jak i standardów jakości środowiska zarówno na etapie jego realizacji jak i eksploatacji. Ponadto z ustaleń faktycznych w tej sprawie wynika również, że dane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na dziedzictwo kulturalne, o którym stanowi Konwencja, w związku z prawną ochroną w tym zakresie, którą statuuje w prawie polskim ustawa o zabytkach. Ponadto brak jest nawet w skardze kasacyjnej zarzutów, które podnosiłyby naruszenie z tej przyczyny jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a w szczególności z ustawy o zabytkach, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.