VII SA/Wa 208/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]listopada 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]października 2013 r. ([...]) odmawiające wszczęcia na wniosek A. P. postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...]w [...]. Organ wskazał, że w dniu [...] października 2013 r. A. P., właściciel nieruchomości sąsiedniej o nr [...], poinformował o złym stanie technicznym budynku przy ul. [...], mogącym zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia. Powołując się na art. 61 Prawa budowlanego organ stwierdził, że obowiązki użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczenie oraz wymaganiami ochrony środowiska oraz związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym spoczywającymi na właścicielu lub zarządcy. Stroną postępowania w sprawie stanu technicznego budynku jest więc właściciel lub zarządca obiektu. Organ powiatowy prawidłowo zatem wskazał, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nr [...], posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Dodał, że pismo informujące o nieprawidłowościach stanu technicznego może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu i zostało ono wszczęte w dniu [...]października 2013 r. Skargę wniósł A. P. i domagając uchylenia postanowień organów obu instancji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 61 Prawa budowlanego, poprzez wadliwe określenie kręgu stron i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego na podstawie niezasadnie zastosowanego przepisu art. 61a § 1 kpa pomimo, że postępowanie dotyczyć ma bezpieczeństwa budynku położonego w ostrej granicy z posesją skarżącego oraz pomimo tego, że stan techniczny i sanitarny budynku powoduje zagrożenie dla zdrowia oraz życia skarżącego oraz osób z nim przebywających, a zatem wpływa na chronione prawem interesy skarżącego. Skarżący zarzucił organowi II instancji zastosowanie tylko cześć normy art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że stroną postępowania jest osoba która żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek wynikający z art. 61 Prawa budowlanego i w efekcie pominięcie tej część przepisu, która nakazuje rozważyć interes prawny wnioskodawcy. Skarżący podniósł, że z uwagi na brak działań na sąsiedniej nieruchomości mimo informacji o wszczęciu postępowania z urzędu, zawartej w zaskarżonym postanowieniu, w dniu [...] grudnia 2013 r. wystąpił do PINB z wnioskiem w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji o stanie ww. postępowania, na który do dnia wniesienia skargi nie uzyskał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił właściciel sąsiedniej nieruchomości nie będący stroną. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz merytorycznej oceny wniosku. Z powyższych rozważań wynika, że dla stwierdzenia czy organy były uprawnione do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ww. przepis koniecznym jest wyjaśnienie kwestii interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie. Przypomnieć zatem trzeba, że wniosek A. P. o wszczęcie postępowania dotyczył stanu technicznego budynku na nieruchomości sąsiedniej, który to stan w ocenie wnioskodawcy powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia, a więc uruchomienia procedury określonej w art. 66 Prawa budowlanego. Przepis art. 66 cyt ustawy znajduje się w rozdziale 6 Prawa budowlanego, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" Rozdział ten określa nałożone z mocy prawa na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązki związane z utrzymaniem obiektu budowlanego. Wskazuje się przy tym na konieczność użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2). W dalszej części rozdziału (art. 62 - 65) ustawodawca skonkretyzował w/w obowiązki wskazując na konieczność dokonywania okresowych kontroli - art. 62, przechowywania dokumentów - art. 63, prowadzenia książki obiektu - art. 64. Natomiast art. 66 określa obowiązki organu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wymienionych w tym przepisie. Umiejscowienie tego przepisu po przepisach określających obowiązki właściciela lub zarządcy nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że przepisu tego nie można czytać w oderwaniu od tych pierwszych regulacji prawnych. Powyższe natomiast oznacza, że obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego można nałożyć wyłącznie na właściciela bądź zarządcę budynku. W tym miejscu dodać trzeba, że podstawową normą, na podstawie której ocenia się przymiot strony jest art. 28 kpa. Zgodne z treścią tego przepisu stroną jest każdy kto ma interes prawny. Interes prawny jak i stanowiący jego przeciwieństwo interes faktyczny był przedmiotem szerokiej analizy zarówno doktryny jak i orzecznictwa, z której wynika, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłanką zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem osoba, której bezpośrednio to postępowanie dotyczy lub którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Zasada przewidziana w art. 28 kpa, może doznawać z woli ustawodawcy ograniczeń w uregulowaniach szczególnych. Taką regulacją jest ustawa Prawo budowlane, w której wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W wymienionym powyżej przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, na tle art. 66 Prawa budowlanego przyjęto pogląd, iż w sytuacji gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, co oznacza, iż w takim stanie faktycznym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 cytowanej ustawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267, czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 173/09, LEX 553284, czy w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 487/10, LEX 753853). Wynika to również z faktu, że prawa i obowiązki nakładane w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się do interesu prawnego adresata decyzji nie zaś osób trzecich. Z tego powodu dla rozstrzygnięcia sprawy legitymacji prawnej wnioskodawcy do wszczęcia postępowania administracyjnego konieczne jest ustalenie, czy legitymuje się on tytułem prawnym do nieruchomości, której to postępowanie ma dotyczyć. Z akt sprawy wynika, że celem wniosku było wszczęcie postępowania odnośnie budynku przy ul. [...]w [...], zaś wnioskodawca jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nr [...]. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że wnioskodawca legitymuje się jedynie interesem faktycznym, co oznacza, że nie jest stroną postępowania i w konsekwencji, na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Na koniec dodać trzeba, że ograniczenie stron postępowania w sprawie stanu technicznego budynku nie oznacza, że skarżący nie ma możliwości ochrony swoich praw. Taka ochrona może bowiem nastąpić w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozpatrującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.