I SA/Wa 123/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi L. R., A. C. i E. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania E. R., L. R. i A. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] na "Mapie sytuacyjnej nieruchomości KW [...] dz. [...] KW [...] dz. [...] (...) zajętych pod drogę publiczną według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r." przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyły L. R., E. R. i A. C., żądając ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie ww. gruntu pod drogę publiczną. Odwołujące się wskazały na błędne stwierdzenie przez Wojewodę [...], że działka nr [...] jak i fragment działki nr [...]ujawnione były w KW nr [...]. Podniosły także, że nic zostały powiadomione o nowym podziale geodezyjnym ich nieruchomości. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. Prezydent W wystąpił o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] części działek ewidencyjnych z obrębu [...], oznaczonych na mapie sytuacyjnej [...] przyjętej do zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] lipca 2009r., w tym m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha obrębu [...], zajętych pod drogę publiczną. Z wykazu synchronizacyjnego wykonanego przez geodetę uprawnionego M. J. zamieszczonego na ww. mapie sytuacyjnej nieruchomości wynika, że w skład i nieruchomości objętej księgą wieczystą K W [...] wchodziły działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. [...]ha. Natomiast wg ewidencji gruntów i budynków nieruchomość ujęta w księdze wieczystej KW [...] odpowiada działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha. Z wykazu nieruchomości umieszczonego również na ww. mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta W. w dniu [...] lipca 2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...] wynika, że z części działki nr [...], objętej KW nr [...], wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, zajętą pod drogę publiczną. Z odpisu księgi wieczystej [...] wynika, iż na dzień 31 grudnia 1998r. współwłaścicielami działek ujętych w tej księdze były: L. R., E. R. i A. R. Z odpisów skróconych aktów małżeństwa z dnia [...] lipca 2003 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydanych odpowiednio przez Urząd Stanu Cywilnego w N. i przez Urząd Stanu Cywilnego w W., załączonych do pisma odwołujących się z dnia [...] października 2011 r. wynika, iż A. R. zmieniła nazwisko na C., zaś E. R. zmieniła nazwisko na R.. Na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) ulica [...] w W. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Analizując materiał dowodowy organ stwierdził, iż przedmiotowa działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej, co potwierdza kopia mapy sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2009 r. Z mapy tej wynika, iż wykonano ją w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., wydzielając działkę nr [...] jako zajętą pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Udokumentowana została również, zdaniem organu, przesłanka władztwa publicznoprawnego przedmiotową działką. W aktach sprawy znajduje się kopia umowy zawartej w dniu [...] maja 1998 r. nr [...] pomiędzy Gminą [...], a firmą X s.c. na wykonanie w 1998 r. robót utrzymanych polegających m.in. na wiosennym i jesiennym plantowaniu ulic lokalnych o nawierzchni nieulepszonej, w skład których wchodziła także ul. [...] (wykaz nr [...] do umowy). Fakt władania potwierdzają, zdaniem organu, także kopia protokołu wprowadzenia i przekazania placu budowy z dnia [...] czerwca 1998 r. na terenie obiektu przy ulicy [...] w ramach umowy nr [...] w celu ulepszenia nawierzchni ulicy [...], kopia protokołu konieczności i typowania do umowy nr [...], kopia protokołu końcowego z dnia [...] lipca 1998 r. dotyczącego wykonania ulepszenia nawierzchni ulicy [...] w ramach umowy [...], kopia umowy z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] na wykonanie remontów cząstkowych dróg oraz ulic lokalnych miejskich o nawierzchni ulepszonej zawartej pomiędzy Gminą [...] a firmą Z oraz protokół wprowadzenia i przekazania placu budowy z dnia [...] maja 1998 r. - ulicy [...] w ramach umowy nr [...], jak również kopia szkicu budowlanego wraz z kopią kosztorysu powykonawczego wykonania remontu nawierzchni ul. [...] w ramach umowy [...]. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek byłego właściciela złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W myśl art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Odszkodowanie ustalane jest w odrębnym postępowaniu. W odniesieniu do zarzutu braku poinformowania o nowym podziale nieruchomości organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Skoro zatem dla potrzeb wykonania art. 73 nie wydaje się decyzji podziałowej, to należy uznać, że czynności geodezyjne zmierzające do określenia przedmiotu orzekania podejmowane są w postępowaniu przed organem wojewódzkim. Zatem prowadzenie odrębnego postępowania podziałowego i wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami byłoby niezgodne z wyżej podanym art. 73 ust. 3a. Natomiast dla potrzeb postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 sporządza się wyłącznie dokumentację geodezyjną obrazującą zajęcie danej nieruchomości pod drogę publiczną, bez wydawania decyzji o podziale nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu, że ani działka nr [...], ani działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], nie była ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] organ wyjaśnił, że z wykazu synchronizacyjnego wynika, iż działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości objętej tą księgą. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy organ uznał, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. zostały spełnione i w sposób prawidłowy udokumentowane. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły L. R., E. R. i A. C. wnosząc o jej uchylenie. Skarżące podniosły, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ w okresie wynikającym z treści zaskarżonej decyzji grunt, na którym powstała droga nie znajdował się we władaniu gminy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli skarga, w ocenie Sądu, zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. naruszają przepisy prawa, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki do spełnienia, od których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu. Przesłanki te to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] położona w W. w Dzielnicy [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego gdyż należała (stanowiła własność) L. R., E. R. i A.R. i ta okoliczność nie jest przez skarżące kwestionowana. Ponadto organ stwierdził, iż powyższa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną ulicę [...] w W., która na podstawie uchwały nr[...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Drogi te na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. (art. 103 ust. 2) z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Na fakt zajęcia działki nr [...] pod w/w drogę wskazuje, zdaniem organów, mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej W. w dniu [...] lipca 2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. Zarzuty skargi sprowadzają się do niewykazania przez organ administracji zajęcia przedmiotowej nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.) pod drogę publiczną oraz niewykazania przesłanki władztwa publicznego (na dzień 31 grudnia 1998 r.). Na rozprawie skarżące podniosły, że na terenie powyższej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. nie było drogi urządzonej tylko miedza, dopiero w 2001 r. urządzono ulicę [...] poprzez położenie kostki i wówczas ją wówczas poszerzono o przedmiotową działkę. Przed 2001 r. droga nie była odśnieżana, dopiero po 2001 r. gmina zajęła się tą drogą, położyła kostkę i postawiła latarnie. Wcześniej ulica [...] była położona w pewnej odległości od działki nr [...] i miała szerokość jednego samochodu. Zdaniem Sądu, stanowisko organu administracji w kwestii wykazania zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości jest niewystarczające. Art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu z 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli drogi na następujące kategorie: 1) krajowe; 2) wojewódzkie; 3) gminne i lokalne miejskie; 4) zakładowe. Tak więc, by droga zyskała status drogi publicznej, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianych ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1-4 ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Z wykazu synchronizacyjnego wykonanego przez geodetę uprawnionego zamieszczonego na mapie sytuacyjnej wynika, że w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] wchodziły działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Według ewidencji gruntów i budynków nieruchomość powyższa odpowiadała działkom nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] , [...] z obrębu [...] i działce nr [...] z obrębu [...]. Natomiast z mapy przyjętej do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej W. w dniu [...] lipca 2009 r. wynika, że z części działki nr [...] wydzielono działkę [...] zajętą pod drogę publiczną. Dokumenty te nie obrazują jednak granic drogi publicznej (ul. [...]) na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy. Na przedmiotowych dokumentach (zwłaszcza mapie) brak jest jakichkolwiek adnotacji świadczących o tym, iż działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] stanowiła część tej ulicy np. pobocze, zatokę, ciąg pieszy czy rów odwadniający. Przy czym, należy zwrócić uwagę, że mapa ta została wykonana dopiero w 2009 r. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest też innych dokumentów świadczących o zasadności stanowiska organów. Organy powołują się wprawdzie (wynika to z pisma organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy) na oświadczenia mieszkańców, ale nie ma tych oświadczeń w aktach sprawy, dlatego Sąd nie może ich ocenić, a ma to istotny wpływ na wynik sprawy (jeśli rzeczywiście były takie oświadczenia, to istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma to, czy pochodziły one od osób zamieszkujących przy tej ulicy w dniu 31 grudnia 1998 r.). W konsekwencji, wobec nie wykazania przez organ administracji, zajęcia przedmiotowej działki nr [...] drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie można też ocenić władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Z istoty zaś zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez zarządcę, wynikają określone czynności jaki ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z załączonych dokumentów nie wynika, zdaniem Sądu, w żaden sposób, że władanie drogą publiczną ul. [...], obejmowało także działkę nr [...]. W aktach sprawy brak jest np. metryki drogi publicznej obrazującej m.in. jej szkic wraz z opisem technicznym, stosownymi planami, z których wynikałby przebieg linii rozgraniczających drogę, rejestru robót budowlano-remontowych, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe, czy letnie utrzymanie drogi. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę zauważa, iż z uwagi na upływ czasu udokumentowanie przedmiotowych kwestii może być niewątpliwie trudne dla organu, niemniej jednak okoliczności powyższe, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. winny być wykazane na dzień 31 grudnia 1998 r. bezspornie. Skoro zatem, zdaniem Sądu, ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja organu drugiej instancji nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, a tym samym władania tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., należało uznać, że Wojewoda nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie uzasadnił należycie podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 6, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaś Minister Infrastruktury takie rozstrzygnięcie niezasadnie utrzymał w mocy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.