II SA/Lu 814/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi C. O. i J. O na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]r. nr. [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz C. O. i J. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia .... Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania C. O. i J. O. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia .... o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa położoną w B. przy ul. B. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wskazaną decyzją organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa położoną w B. przy ul. B. oznaczoną jako działka nr .... o pow. ...., stanowiącą własność J. O. Postępowanie zostało wszczęte zostało na wniosek C. O. i J. O., spadkobierców J. O. s. A. z dnia 10 stycznia 2013r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr 25 Naczelnika Miasta B. z dnia 15 grudnia 1975r. o ustaleniu terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, położonego w B. (Dz.Urz.WRN w Zamościu nr 1, poz. 6 z dnia 14 lutego 1976r.) Decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia ... zostało ustalone i wypłacone na rzecz J. O. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art.2, 3, 4 i 15 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz.192 z 1973) Fakt wypłacenia tego odszkodowania na rzecz byłego właściciela potwierdzili na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013r. C. O. i J. O. Następnie decyzją z dnia 24 października 2012r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia 26 lipca 1976r. ze względu na brak podstawy prawnej do jej wydania. Organ ten wskazał, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia ani odszkodowania. W świetle przepisu art. 10 ust. 1 tej ustawy za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłacano odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, ale nie wydawano decyzji w tym przedmiocie. Właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m ustalanej uchwałą/zarządzeniem właściwego organu przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zatem odszkodowanie było wypłacane na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wskazał na przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na podstawie których odszkodowanie było wypłacane na podstawie wykazów odszkodowań za przejęte grunty, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzji o odszkodowaniu nie wydawano, gdyż wysokość odszkodowania była wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1 m, dlatego prowadzenie ponownego postępowania ustalającego odszkodowanie za działkę nr 1676 jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W odwołaniu od tej decyzji C. O. i J. O. wnosili o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie. Ich zdaniem nie można uznać, że wypłata odszkodowania na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa było równoznaczne ze spełnieniem obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z ustawy z dnia 6 lipca 1972r. Wypłata odszkodowania ustalonego nieważną decyzją jest bezskuteczna. Organ powinien zatem rozpoznać sprawę na podstawie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 129 ust. 5 w zw. z art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezspornie odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustalone decyzją z dnia 26 lipca 1976r. zostało wypłacone, dlatego zobowiązanie wygasło i nie może być dochodzone ponownie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. O. i J. O. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podnieśli, że wypłacone na podstawie nieważnej decyzji odszkodowanie jest bezskuteczne, nie zachodzi zatem podstawa do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Wniosek o ustalenie odszkodowania powinien być zatem rozpoznany przez organ merytorycznie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazywali powołując się na orzecznictwo sądowo- administracyjne w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze prawniczej ustabilizowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt.1 kpa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Postępowanie administracyjne - Komentarz Wyd. C.H.BECK 2009 s. 391 i następne). Art. 105 § 1 kpa ma zatem zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS z 1996 r., nr 11, poz. 150 ). Jak się uznaje, bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe związane są z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni, a więc będzie to śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, a także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania. Przy tak ujętym pojęciu bezprzedmiotowości postępowania motywacja organów, pozwalająca w ich mniemaniu na umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa nie może znaleźć poparcia. Przede wszystkim na akceptację nie zasługuje tak jednoznaczna ocena organów sprowadzająca się do zakwestionowania możliwości ustalenia obecnie należnego odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa przez Skarb Państwa, z powołaniem na pogląd, według którego przy przejmowaniu nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.) nie wydawano decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak i o odszkodowaniu. Wbrew przekonaniu organów co do powyższego zagadnienia w orzecznictwie brak jest jednolitości. Rzeczywiście w wyroku z dnia 15 stycznia 2004r ( SA/Bk 1132/03 opubl. w ONSAiWSA 2005/3/61) Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 wspomnianej ustawy z 6 lipca 1972 r. uregulowane było w taki sposób, iż przejście własności na rzecz państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej (początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., następnie zaś w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze zm. znowelizowanych ustawą z 22 listopada 1973 r.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. W omawianym trybie przejęcia nie były zatem wydawane decyzje administracyjne ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, które było ustalane w formie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Decyzja administracyjna rozstrzyga bowiem co do istoty indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, tymczasem wysokość indywidualnego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem zwykłego mnożenia ilości m2 przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich, stawkę odszkodowania za 1 m2. Stanowisko powyższe zostało powielone w kolejnych wyrokach sądów administracyjnych z dnia 21 czerwca 2007r. (I OSK 1158/06) i 12 kwietnia 2011r. (I OSK 878/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie funkcjonuje jednak również pogląd odmienny, w którym wskazuje się, że skoro przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na podstawie której to ustawy przejęcie nastąpiło, przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ustawy) winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna. Art.7 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jednoznacznie bowiem stanowił, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, natomiast stosownie do art. 20 ust.1 decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydaje wojewoda właściwy dla położenia nieruchomości. Co więcej, na podstawie art. 23 ust.2 ustawy istniała możliwość ustalenia odszkodowania w odrębnej decyzji w terminie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. W konsekwencji przyjęto, że jeśli decyzja dotychczas nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zmianami por. wyrok NSA z dnia I OSK 397/11, wyrok z dnia 21 grudnia 2009r. I OSK 1111/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co istotne, w powołanych orzeczeniach opierano się na treści ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w brzmieniu znowelizowanym na mocy art. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. Nr 48, poz. 282), gdzie skreślono ust. 2 i 3 dotychczasowego art. 10 ustawy, a według jego ust.1 wypłata odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, miało być wypłacane na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie dokonano zmiany ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze zm.). Zmiany te obowiązywały w dacie podejmowania decyzji przez Naczelnika Miasta w dniu [...], co zasadnym czyni wniosek o zastosowaniu tej interpretacji również w rozpoznawanej sprawie. W stanie faktycznym sprawy na akceptację nie zasługuje również pogląd sprowadzający się w istocie do wykazania, że wypłata na rzecz byłego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa powoduje wygaśnięcie zobowiązania do jego wypłaty i nie może być dochodzone ponownie. Jakkolwiek trudno odmówić racji takiemu rozumowaniu, to jednak należy zauważyć, że nie może mieć miejsca w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, mocą której stosowne odszkodowanie zostało ustalone. Nie może mieć przy tym decydującego znaczenia, czy dla ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972r. była konieczność wydawania decyzji. Nawet, jeśli przyjąć rozwiązanie odmienne, to przecież w sprawie nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie ustalono i wypłacono na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 10 ust.1 wspomnianej ustawy. Dopóki zaś nie stwierdzono jej nieważności wywoływała skutki prawne, zgodnie z zasadą trwałości, o której stanowi art. 16 § 1 kpa. W orzecznictwie podnosi się natomiast konsekwentnie, że w takiej sytuacji odszkodowanie należy ustalić ponownie ( por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013r. I OSK 2311/11, wyrok z dnia 21 grudnia 2009r. I OSK 1111/08 opubl. w CBOSA). Co więcej, z uwagi na treść art. art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z ), stosownie do którego sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, zastosowanie będą miały zasady ustalania odszkodowania określone w tej ustawie. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania stwierdzono dopiero w 2012r. Trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2012r. ( I OSK 1104/11 opubl. w CBOSA i podana tam literatura oraz orzecznictwo ), że powyższy przepis wprowadza zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej do postępowań administracyjnych niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. Gdy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji, trzeba uznać, że nie jest to sprawa zakończona decyzją ostateczną. Jak zauważył sąd, trafności tego stanowiska nie wyklucza brak w powołanym przepisie normy o stosowaniu przepisów tej ustawy o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość do wywłaszczeń dokonanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wszelkich postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy będących w toku, a więc także postępowań, których przedmiotem jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość niezakończonych decyzją ostateczną. Wobec powyższego uzasadnione jest przekonanie, że na podstawie art. 105 § 1 kpa nie jest możliwe umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność wcześniejszej decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o odszkodowaniu jasne jest, że do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, a więc na podstawie jej art. 129 ust. 5 winna być ona aktualnie wydana (tak w wyroku NSA z dnia II OSK 1457/11 opubl. w CBOSA oraz podana tam literatura). W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość ( cyt. już wyrok NSA z dnia 4 października 2012r. oraz podane tam orzecznictwo ). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej cytowanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny wziąć pod uwagę powyższe rozważania, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie.