II SA/Rz 114/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa NSA Jacek Surmacz Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 114/14 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009r. J.J. zażądał wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi Ł. gromady K. o ogólnym obszarze 559,25 ha w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 29 (obecnie oznaczonej jako działka nr 124) położonej w miejscowości N., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podał, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1984 r. nr Rep. [...] stał się sukcesorem, a tym samym właścicielem wszystkich nieruchomości, których właścicielem od 1963 r. był jego ojciec S.J., również w dacie scalenia. Zakwestionował objęciem scaleniem działki nr 124 (przed scaleniem nr 29), pomimo, że jej ówczesny właściciel nie tylko nie wyrażał zgody na objęcie scaleniem gruntu siedliskowego, ale nie był uczestnikiem postępowania scaleniowego. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium lub SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010r. Powyższe decyzje zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 710/10 uchylone. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że SKO nienależycie ustaliło krąg stron postępowania, a w konsekwencji nie jest wykluczone, że postępowanie przed tym organem toczyło się bez ich udziału. Sąd wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja toczyło się wyłącznie z udziałem J.J. następcy prawnego S.J. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka aktualnie oznaczona jako droga numerem 124 powstała z działki nr 29 i części działki nr 1578. Na podstawie materiału dowodowego nie można ustalić, kto był właścicielem działki nr 1578, a któremu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd zalecił organowi by dokonał synchronizacji powierzchni działek przed scaleniem i po scaleniu oraz na podstawie poczynionych ustaleń zapewnił wszystkim stronom udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Dodatkowo wskazano by organ rozważył, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w części poprzez ustalenie, czy żądanie wnioskodawcy dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej, co oznacza, że żądanie strony nie będzie w kolizji z treścią decyzji scaleniowej i nie będzie dotyczyło nieruchomości położonej w innej części obszaru scalenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Kolegium ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r., a następnie decyzją z dnia [....] listopada 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013r., sygn. akt : II SA/Rz 135/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzje z uwagi na uchybienia merytoryczno – formalne. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1970 r. wydane zostały przedwcześnie, a więc z naruszeniem w sposób istotny prawa w zakresie oceny istnienia przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm./ jedyną przesłanką skutkującą możliwością wyłączenia spod scalenia było zabudowanie gruntu przy jednoczesnym braku zgody właściciela /samoistnego posiadacza/. W realiach rozpoznawanej sprawy, oznacza to, że jedynie wydanie decyzji scaleniowej gruntu przy braku zgody właściciela gruntu zabudowanego a objętego scaleniem może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rozpoznając zatem wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności, orzekający organ zobligowany jest przede wszystkim do ustalenia czy grunt objęty decyzją scaleniową był zabudowany, a następnie, w przypadku pozytywnego ustalenia - czy decyzja scaleniowa wydana została za zgodą właściciela gruntu czy też samoistnego posiadacza, która musi mieć charakter wyraźny, a nie domniemany. Oznacza to, że instytucję "zgody", o której mowa w art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie wyczerpuje ani udział w postępowaniu scaleniowym, ani brak sprzeciwu i ani też ogólne oświadczenie akceptujące zamianę gruntów na inne Zgoda zatem, w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. powinna być wyraźna i nie budząca wątpliwości i nie można jej domniemywać wywodząc z innych oświadczeń, czy faktów, jak to zrobił organ w niniejszej sprawie, stwierdzając, że S.J. brał czynny udział w postępowaniu i zaakceptował projekt scalenia gruntów. Takie stanowisko orzekający organ przyjął w oparciu o podpisaną przez skarżącego treść kwestionariusza życzeń uczestników scalenia, w którym, pod poz. 73 widnieje zapis "W dniu [...] .VIII. 1969 ob. J.S. oświadczył w imieniu ojca, że stan posiadania jest zgodny, a ekwiwalent prosi wydzielić w działkach 29, 1285 a resztę wydzielić za szosą od strony projektu dla PGR". W tym samym dniu, pod poz. 74 skarżący podpisem potwierdził zapis : "stan posiadania jest zgodny, a ekwiwalent prosi wydzielić za drugą drogą od osiedla przy murze". Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium decyzją z dnia [...] października 2013r., nr [...] stwierdziło, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970r. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że złożone żądanie należy uznać za zasadne, jednak z uwagi na wystąpienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała weryfikowana decyzja należało ograniczyć rozstrzygniecie do stwierdzenia wydana decyzji z naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę w granicach wskazanej przez wnioskodawcę podstawy stwierdzenia nieważności SKO ustaliło, że działka nr 29 miała charakter siedliskowi (zabudowany). Dyspozycja art. 1 ust. 3 ww. ustawy jednoznacznie stanowi, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza), z zebrany materiał wyjaśniający nie zawiera pisemnej ani wyraźniej zgody S.J. na objęcie scaleniem działki siedliskowej, co w konsekwencji należy uznać za rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy. Nie potwierdziły się twierdzenia wnioskodawcy w kwestii zmniejszenia powierzchni działki nr 29 . Kolegium ustaliło także, że decyzja scaleniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, wyłączające stwierdzenie jej nieważności, bowiem sąsiedzi wnioskodawcy zagospodarowali działki otrzymane w wyniku scalenia ( J.L., W.K., M.K.). Kolegium przeprowadziło w tym zakresie dowód z porównania map nieruchomości przed i po scaleniu. Z porównania wynika, że obszar przedscaleniowej działki wnioskodawcy nr 29 od strony północnej zajmowałby prawie całą istniejącą obecnie drogę publiczną kategorii powiatowej nr 106. Kolegium przeanalizowało również przekształcenia własnościowe dotyczące działek nr 126 (przed scaleniem 32) oraz 125 (przed scaleniem 26) bezpośrednio graniczące z działką wnioskodawcy której dotyczy postępowanie nieważnościowe. Właścicielem działki nr 125 przed scaleniem był M.U. , który po scaleniu zbył ją na rzecz M.K. Właścicielem działki nr 126 przed scaleniem był L.M., który po scaleniu zbył ją na rzecz J.M., a następnie przeszła ona na własność E.M.. Aktualnie właścicielem tej nieruchomości jest J.L. Stwierdzenie nieważności decyzji w takim zakresie w jakim żąda wnioskodawca jest nie do pogodzenia z interesem społecznym oraz indywidualnym interesem osób trzecich, gdyż w wyniku scalenia doszło do zmiany stanu cywilnoprawnego istniejących nieruchomości a organ administracji dokonujący ewentualnie ustalenia granic przedscaleniowych nie posiada instrumentowi prawnych restytucji uprawnień własnościowych. Tym samym ponieważ nie można stwierdzić nieważności decyzji objętej wnioskiem, organ winień ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji w naruszeniem prawa oraz wskazań okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. J.J., reprezentowany pełnomocnika A.J., złożył w dniu [...] listopada 2013 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] października 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci: art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja podlegająca nadzorowi jurysdykcyjnemu wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym zaszła przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności; art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji, pomimo tego, że ustalono, iż obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością, w postaci wydania z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] Września 1970 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 29 (obecnie nr 124) położonej w N. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] Kolegium, działając na podstawie art.158 §1 i 2 w związku z art.157 §1 i art.156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art.1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r., o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), utrzymało w mocy własną z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium w całości przytoczyło argumentację i wywody zawarte w decyzji z dnia [...] października 2013r., wskazując iż wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawarte w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 135/13 - Kolegium ustaliło charakter wykorzystywania działki nr 29 (obecnie 124) oraz przed wszystkim jej zainwestowanie oraz ustaliło, że S.J. nie wyraził zgody na objęcie scaleniem należącej do niego działki siedliskowej, co w konsekwencji należy uznać za rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ww. ustawy. Nie potwierdziły się twierdzenia wnioskodawcy w kwestii zmniejszenia powierzchni działki nr 29 (124 po scaleniu). Złożone żądanie uznano za zasadne. Z uwagi jednak na stwierdzenie wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała weryfikowana decyzja, należało ograniczyć rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania części decyzji z naruszeniem prawa. Wnioskodawca nie wniósł nowych dowodów w sprawie, a podniesione zarzuty, były Kolegium znane przy pierwszym rozpatrywaniu sprawy. W świetle obowiązujących przepisów prawa oraz ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie nastąpiły żadne zmiany mające wpływ na kwestionowane rozstrzygnięcie. W ocenie składu orzekającego decyzja scaleniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nterpretując pojęcie "nieodwracalne skutki prawne", należy odwołać się do całego systemu prawa, a nie tylko prawa administracyjnego. Sąsiedzi wnioskodawcy zagospodarowali działki otrzymane w wyniku scalenia (Pan J.L., W.K., M.K.) działając w dobrej wierze i zaufaniu do organów administracji. W uchwale z dnia 28 maja 1992 r., (sygn. akt III AZP 4/92) Sąd Najwyższy przyjął, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając a uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, n. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji w takim zakresie w jakim żąda wnioskodawca jest nie do pogodzenia z interesem społecznym (oraz indywidualnym interesem osób trzecich), gdyż w wyniku scalenia doszło do zmiany stanu cywilnoprawnego istniejących nieruchomości a organ administracji dokonujący ewentualnie ustalenia granic przedscaleniowych nie posiada instrumentów prawnych do restytucji uprawnień własnościowych. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 §2 kpa, organ administracji publicznej winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 §2 kpa). A.J., działając imieniem J.J. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci: 1) art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja podlegająca nadzorowi jurysdykcyjnemu wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym zaszła przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności; 2) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji, pomimo tego, że ustalono, iż obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością, w postaci wydania z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 15 k.p.a. poprzez powielenie w II instancji uzasadnienia decyzji Kolegium zawartego w decyzji I instancji oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 4) art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2013 r" sygn. akt II SA/Rz 135/13; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1) art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowych wszczętych przed 16 października 2013 r. dopuszczalne jest powoływanie się, w zakresie zwykłych następstw w sferze własności wywoływanych przez decyzję scaleniową, na nieodwracalne skutki prawne, skoro dopiero od tej daty trwałość materialna decyzji scaleniowej chroniona jest 5-letnim terminem przedawnienia stwierdzenia nieważności, liczonym od dnia, w którym decyzja scaleniowa stała się ostateczna. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium w całości oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniósł o zwolnienie od opłat sądowych w sprawie, a w razie ich poniesienia, o zasądzenie kosztów postępowania według prawem norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Sąd administracyjny nie jest również związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, iż przedmiotowa sprawa dwukrotnie była przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego, każdorazowo Sąd uchylał decyzje organów obu instancji. Stosownie zaś do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w każdym z orzeczeń sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego bezczynność lub działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechne wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazywał na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności zawarte są w wyczerpującym wyliczeniu w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 k.p.a., a uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w pkt 7. W tezie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r. III RN 62/00 wyrażono pogląd, że art. 156 § 1 musi być interpretowany ściśle, co wyklucza jakąkolwiek możliwość uznania innych przesłanek, aniżeli w nim wymienione, za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ab initio, 3-6 są wymienione wady decyzji nazwane, które stanowią przypadki rażącego naruszenia prawa, natomiast w art. 156 § 1 pkt 2 in fine otwiera się drogę do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek istnienia nienazwanej wady mającej cechy rażącego naruszenia prawa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego str. 622). Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ pierwszej instancji realizując wskazania wyroków wojewódzkiego sądu administracyjnego uznał, iż problematykę będącą przedmiotem postępowania na dzień wydania weryfikowanej decyzji regulowały przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Na podstawie art. 1 ust. 1 cyt. ustawy "grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy, oraz grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy mogły być poddane scaleniu". Natomiast w oparciu o treść art. 1 ust. 3 ustawy o scaleniu "grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela" (samoistnego posiadacza). Zdaniem skarżącego w postępowaniu scaleniowym objęto grunty zabudowane bez zgody ich właściciela i w tym upatruje rażącego naruszenia prawa winnego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji scaleniowej. W swym uzasadnieniu organ pierwszej instancji uznał, iż "z zebranego materiału dowodowego wynika, iż brak jest pisemnej i wyraźnej zgody S.J. na objęcie scaleniem również działki siedliskowej, co w konsekwencji należy uznać za rażące naruszenie prawa". Przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy "decyzja w sposób nie budzący wątpliwości jest sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.10.1992 r. V SA 86/92). Z rażącym naruszeniem prawa będziemy mieli do czynienia wówczas gdy chodzi o rozbieżność, która ma charakter dający się łatwo stwierdzić, oczywisty, niewątpliwy i bezsporny". Przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji stanowiące podstawę do wydania decyzji "stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa" (art. 158 § 2 k.p.a.) są określone wyczerpująco w art. 156 § 2 k.p.a. Dwie części tego przepisu są połączone spójnikiem "a" zespalającym zdania lub też wprowadzającym ich przeciwstawność, oraz słowem "także" (również, też) co mogłoby nasuwać przypuszczenie, że tylko w przypadku wad decyzji wyliczonych w pierwszym zdaniu nieodwracalny skutek prawny wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji. Głębsza analiza przepisu art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na przeciwstawność obu zdań przepisu, a wobec tego ograniczenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu powstania skutków prawnych nieodwracalnych ma szerszy zakres przedmiotowy niż z powodu ustanowienia terminu (Borkowski, Komentarz s. 257). W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady decyzji należy wobec tego ustalić charakter skutków prawnych, które ona spowodowała, natomiast ustalenie terminu ograniczającego stwierdzenie nieważności musi być poczynione tylko w przypadku ujawnienia wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. W wykładni przepisu art. 156 § 2 k.p.a. wyraźnie rysuje się przeciwstawność obu jego zdań. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są m.in. takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. Cytowany przepis nie zawiera kryteriów pozwalających na odróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji od innych przez nią powodowanych. Wprowadzenie tak brzmiącego przepisu do kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz, że pozostając w obrocie prawnym może wywierać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować właśnie z racji ich nieodwracalności, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami. Wskazanie w przepisie art. 156 § 2 in fine na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji, jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych decyzją, a w szczególności przywrócenia stanu poprzedniego. W orzecznictwie pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego pierwotnie zostało powiązane, z sytuacją w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 w uzasadnieniu przedstawił obszerny wywód dotyczący rozumienia pojęcia "nieodwracalnego skutku prawnego", który znalazł aprobatę w glosie B. Adamiak. Pogląd ten przyjął również Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 1994 r. IV SA 674/93. W uchwale NSA (7) z 20 marca 2000 r. OPS 14/99 nawiązując do wcześniejszych orzeczeń SN i NSA oraz wspomnianej glosy zwrócono uwagę na to, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio. Nie budzi wątpliwości, że w orzecznictwie NSA zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni tego pojęcia i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania. Jak wynika z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji winny spełniać wymogi tam przewidziane. Inaczej czytając uzasadnienie, strona musi być przekonana o jego słuszności. Uzasadnienia organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. O ile z uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego można dowiedzieć się o tym z jakiego powodu organ uznaje ich skutki rozstrzygnięcia są nieodwracalne. Organ odwoławczy, który powinien sam rozstrzygnąć sprawę ponownie przytoczył stanowisko I w zakresie oceny "nieodwracalności skutków prawnych". Uzasadnienie organu odwoławczego jest bardzo obszerne, lecz brak w nim rozważań związanych z rozstrzygnięciem sprawy. Organy prowadząc ponownie postępowanie winny w sposób wyczerpujący ocenić "nieodwracalność skutków prawnych" decyzji scaleniowej a następnie wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Nie jest uzasadnionym mieszanie w uzasadnieniu instytucji wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.