II SA/Kr 360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skarg M.M. i J.M. oraz E.M., i L.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 czerwca 2011 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M.M. i J.m. kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz skarżących E.M. i L.R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia z dnia 16 lutego 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) , art. 104 k.p.a., ustalił na wniosek J. T., R. T., B. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą : "Budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej z układem drogowym, parkingami, urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...], [...] oraz budową drogi dojazdowej na działce nr [...], części działki nr [...] obr. [...] i zjazdem z działki nr [...] obr. [...] przy ul. T. w K.". W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 4 września 2008 r., a teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uprzednio wydana decyzja (z dnia 16 kwietnia 2010 r.) została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 lipca 2010 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło decyzji organu l instancji nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, zakwalifikowanie trzech działek (nr [...], [...], [...] obr. [...]) z terenu analizowanego, jako "działki sąsiednie", niezgodnie określenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", przywołanie działki nr [...] przy określaniu wysokości elewacji frontowej, brak odniesienia się w decyzji do opinii dostarczonych przez strony. SKO w [...] stwierdziło, że kwestie ochrony środowiska zostały rozstrzygnięte przez opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UM oraz stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a także uznało za chybiony zarzut braku kontynuacji funkcji zabudowy wielorodzinnej. W toku ponownie prowadzonego postępowania Organ l instancji usunął wskazane przez SKO w [...] uchybienia i wątpliwości. Organ l instancji podkreślił ponadto, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne uzgodnienia i opinie. W uzasadnieniu decyzji ustosunkowano się do zarzutów podniesionych w kolejnych pismach uczestników. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. M., L. R., J. M. oraz M. M.. W swoim odwołaniu E. M. i L. R. wnieśli o ponowne przeanalizowanie parametrów zabudowy istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji i ustalenie warunku zabudowy w sposób obiektywny i adekwatny do przeważających cech funkcjonalno-architektoniczno-urbanistycznych. Odwołujący zarzucili naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2, § 3, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy powinno nastąpić na podstawie zabudowy położonej na terenie między ulicami T., L. i G.. Skarżący obliczyli, że średnia wysokość zabudowy jednorodzinnej w najbliższym sąsiedztwie inwestycji wynosi 9,5 m. Ewentualne wzięcie pod uwagę budynków znajdujących się na ul. T. i L. zwiększa parametry zabudowy do 11 m. Odwołujący podnieśli, że projektowane budynki powinny mieć układ kalenic północ - południe, jak inne o podobnej wysokości zabudowa. Powołując się na art. 2 ust. 2 cyt. ustawy zażądali przeprowadzenia analizy pod kątem zgodności ze "zrównoważonym rozwojem", ustalenia w decyzji WZ konkretnej ilości miejsc parkingowych i postojowych naziemnych. Wskazali na problemy natury komunikacyjnej istniejące na ul. T.. Podnieśli zarzuty także w stosunku do ustalonej linii zabudowy, która ustalona, jako nieprzekraczalna znajduje się na wąskim pasie terenu przeznaczonym pod drogę dojazdową. Odwołujący podkreślili, że Rada Dzielnicy XI negatywnie zaopiniowała inwestycję, a także dołączyli do odwołania protest mieszkańców ulicy T. i okolicy w K.. J. M., w swoim odwołaniu zarzucił wydanej decyzji o warunkach zabudowy naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 110, art. 7 w zw. z 107 § 1 i § 3 kpa, a także przepisów prawa materialnego, w tym art. l ust 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy oraz § 4, § 7 i § 8 cyt. rozporządzenia, art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy w zw. z art. 100 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9.07.2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną w zw. z art. 4 ust. l ustawy o ochronie przyrody. Odwołujący przedstawił argument, że projektowana inwestycja powinna kontynuować zabudowę jednorodzinną, jako że zabudowa wielorodzinna stanowi w obszarze analizowanym niewielką liczbę. Wniósł także podobny do wcześniej przedstawianego zarzut odnośnie określonej w decyzji linii zabudowy, która umiejscowiona została na działkach [...] i [...], które w zamierzeniu inwestora stanowić będą drogę dojazdową do działek [...] i [...]. Skarżący argumentował także, że ustalone w decyzji parametry zabudowy, to jest przy równoległym przebiegu kalenicy do ul. T. - do gzymsu - 8 m, a przy prostopadłym przebiegu kalenicy do ul. T. - do kalenicy - 12 m, określone zostały błędnie i niezgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zakwestionował ustalenie parametrów na podstawie zabudowy znajdującej się na działce nr [...], po przeciwnej stronie ulicy T.. Podobną argumentację przedstawił względem geometrii dachu i maksymalnej wysokości kalenicy ustalonej na 12 m. Następnie Skarżący podał, że planowana inwestycja znajduje się na miejscu występowania roślin chronionych. Wskazał na opinię przedstawioną przez skarżących, z dnia 19 maja 2006 r., która zwraca uwagę na występowanie na w/wym. terenie chronionych gatunków. Dodał, że pismem z dnia 20 lipca 2010 r. skierowanym do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wszczęto postępowanie zmierzające do odtworzenia pierwotnego środowiska. Zakwestionował argument, iż teren nie znajduje się poza obszarami objętymi ochroną, jako że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną, nie jest wymagane tworzenie stref ochronnych na terenach występowania gatunków dziko występujących roślin, bowiem ochrona związana jest z występowaniem danego gatunku. Kolejnym zarzutem przedstawionym przez stronę była okoliczność, że organ I instancji nie przeprowadza właściwej analizy materiału dowodowego, w tym opinii przedstawionych przez strony sporządzonych przez hydrologa inż. E. L., inż. M. O., czy przez inż. Z. J., które wskazują, że na terenie inwestycji znajduje się źródlisko jednego z dopływów D. - potoku [...]. Skarżący wskazuje także, że planowana inwestycja oddziaływać będzie także na "Park Rzeczny [...]", dla którego Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 4 lutego 2009r. ustaliła plan zagospodarowania przestrzennego. Organ l instancji w decyzji w jednym miejscu zaprzecza, a w drugim potwierdza, fakt położenia inwestycji w źródlisku rzeki [...]. Ponadto odwołujący przedstawił opinię prof. dr. hab. K. B., zgodnie, z którą planowana inwestycja wpływać będzie negatywnie na warunki klimatu odczuwalnego przez mieszkańców sąsiednich osiedli. Powołał się także na negatywną opinię Rady Dzielnicy XI. Od decyzji odwołała się również M. M., zarzucając naruszenie przepisów dotyczących wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt l i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jej zdaniem bezpodstawne było odwołanie się do zabudowy z obrębu [...] i obrębu [...]. Około 15% terenu analizowanego zabudowane jest budynkami jednorodzinnymi, w większości o cechach budowli jednokondygnacyjnej. Odwołująca powtarza zarzuty odnośnie faktu występowania roślin chronionych, a także zlokalizowania inwestycji na terenie źródliska. Zarzuca decyzji, że nie odnosi się w ogóle do negatywnej opinii Rady Dzielnicy XI. Strona poruszyła także problemy komunikacyjne na ul. T., zakwestionowała ustalone w decyzji parametry tak odnośnie wysokości planowanej inwestycji, jak i szerokości elewacji frontowej, a także określenie, jako działki sąsiedniej działki leżącej po przeciwnej stronie ul. T.. Podniosła również zarzuty odnośnie ustalenia linii zabudowy. Decyzją z dnia 1 czerwca 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W ocenie Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z kontrolowanej decyzji oraz zwłaszcza z jej załączników graficznych wynika jasno, że w ponownie rozpoznanej sprawie Organ l instancji określił obszar analizowany w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne uwzględniają wymóg ładu przestrzennego, a ustalono je w sposób wyważony. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna [...]. Organ l instancji w zaskarżonej decyzji w wykazie działek sąsiednich nie zamieścił zakwestionowanych przez SKO w [...], jako działki sąsiednie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] z tego powodu, że nie leżą one przy tej samej drodze publicznej, co teren inwestycji, bowiem nie mają one dostępu do ul. T.. Wskazano, że obowiązującą linie zabudowy ustalono zgodnie z zasadami ogólnymi na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, a wyznaczają ją budynki nr [...] i [...] przy ul. T., znajdujące się na działce nr [...], obr. [...] - jak wynika z analizy. Odnosząc się do zarzutów Odwołujących, wskazano, że obowiązująca linia zabudowy przebiega w poprzek działek nr [...] i [...], które stanowić mają w projekcie inwestycji drogę dojazdową do zabudowań, należy wskazać na znajdujące odzwierciedlenie w orzecznictwie stanowisko, iż linia zabudowy "określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono do 26% w oparciu o średni wskaźnik w obszarze analizowanym, a zatem na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej także określono w oparciu o zasadniczą metodę jego określania (§ 6 ust. 1) i wynosi on 18 m. Z analizy wynika jednoznacznie, że dla projektowanej zabudowy wielorodzinnej ograniczono maksymalną szerokość elewacji frontowej jedynie do 18 m właśnie biorąc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo budynków jednorodzinnych. Organ zwrócił uwagę, że ograniczeniem szerokości elewacji frontowej będą przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami oraz regulujące odległość nowej zabudowy od zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej. Pogląd ten organ odwoławczy podzielił. Z kolei wskaźnik wysokości elewacji frontowej wyniósł do 8 m, a wysokość głównej kalenicy budynku wyniosła do 12 m. Dla planowanego budynku wysokości te wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie, z którym "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Niesłuszny jest zarzut odwołujących, że błędnie do analizy wysokości zabudowy na działkach sąsiednich wzięto pod uwagę działkę nr [...], jako znajdującą się po przeciwnej stronie ulicy T.. Kolegium odwołało się do uzasadnienia zamieszczonego w poprzedniej decyzji SKO w [...] z dnia 23 lipca 2010 r., w której rozstrzygnięciu wyjaśniono tę wątpliwość podniesioną przez odwołujących w poprzednim postępowaniu odwoławczym. Z analizy wynika, że z uwagi na lokalizację wnioskowanej zabudowy w głębi kwartału zabudowy, dla inwestycji należy wyznaczyć wysokości elewacji frontowych i całkowite wysokości budynków w oparciu o parametry wysokościowe zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, występującej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, której dopełnienie stanowić będzie projektowana zabudowa. Nie jest wskazane kontynuowanie parametrów wysokiej zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowanej w północno-zachodniej części obszaru analizowanej, pomimo, że jest ona dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. ul. T.". Kolegium uznało za uzasadnione odstąpienie od zasady ogólnej wyznaczania parametrów wysokościowych określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z powyższych względów również za nieuzasadniony należy uznać zarzut odwołujących dotyczący geometrii dachu. Następnie wyjaśniono, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujący część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Ze wskazanego wyżej załącznika obejmującego tzw. wyniki analizy architektoniczno -urbanistyczne wynika w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnienie przyjęcia rozwiązań w zakresie konkretnych parametrów architektoniczno - urbanistycznych. Załącznik ten jest integralną częścią decyzji, a zatem nieuzasadniony jest zarzut Odwołujących, że organ nie umotywował w wydanej decyzji powyższych parametrów. W zakresie zarzutów w zakresie ochrony środowiska i przyrody, w tym występowania chronionych gatunków roślin i obszaru źródliskowego Kolegium przychyliło się do rozstrzygnięcia tej kwestii w decyzji SKO w [...] z dnia 23 lipca 2010 r., które odrzuciło zarzuty skarżących w tym zakresie. W sprawie ochrony powietrza w opinii prof. dr. hab. K. B. załączonej do odwołania J. M. mowa jest, bowiem o negatywnych skutkach dla warunków mikroklimatycznych i aerosanitarnych w przypadku "zlokalizowania tam [pomiędzy ulicami L., G., K. i T. zabudowy wysokiej", a za taką nie można uznać zabudowy, której parametry wysokościowe ustalono maksymalnie do 12 m. Z treści uzasadnienia decyzji wynika jasno, że organ l instancji odniósł się do wszystkich pism, opinii i protestów przedstawionych przez Odwołujące Strony, a zatem również należy uznać, iż uzupełnił wskazany w poprzedniej decyzji SKO w [...] brak. Konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sporządzona ponownie w toku postępowania przed Organem l instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Organ odniósł się także do kwestii pogorszenia warunków życia mieszkańców, wskazując na linię orzeczniczą sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1569/08, powołując się w tym zakresie na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), Sąd stwierdził, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie z niego wynikające, jak wskazano już powyżej, są elementem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje, bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Podkreślono, że w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1129/08 słusznie stwierdzono, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalna liczbę miejsc parkingowych. Zgodzić się należy, że art. 54 pkt 2 lit c ustawy o p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. M. i L. R. (sprawa sygn. II SA/Kr 1328/11) oraz M. M. i J. M. (sprawa sygn. II SA/Kr 1327/11) , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. E. M. i L. R. podnieśli, że decyzja organu l instancji była niekompletna. Zamierzenie inwestora dotyczy budynków wielorodzinnych, wielkogabarytowych na terenie osiedla domów jednorodzinnych na [...] w K.. Cały teren przewidziany na inwestycję znajduje się pośrodku domów jednorodzinnych mających charakter wsi - bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Skarżący zarzucili, że ustalenie parametrów dla tej inwestycji niezgodnie z zasadami określonymi w art. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazuje takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i nakazuje wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący układ urbanistyczny i przestrzenny. Planowane budynki rażąco odbiegają swymi gabarytami od dominującej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. W głębi terenu gdzie planowana jest sporna zabudowa występują budynki o zdecydowanej przewadze wysokości górnej krawędzi elewacji do kalenicy od 7 m -11 m, jedynie budynek na działce [...] ma wysokość do kalenicy 12 m. średnia wysokość zabudowy w sąsiedztwie wynosi 9,5 m. Dopiero uwzględniając znajdujące się przy ulicy L. i T. wielorodzinne nr 54, nr 1 i nr 3 o wysokości 17 i 18 m średnia zabudowy na tym terenie zwiększa się do 11 m. Ustalone parametry naruszają zapisy art. 61 w/w ustawy i aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury zwłaszcza: paragrafy § 2,§ 3, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1. Na ustalenie parametrów dla projektowanych budynków ma wpływ zabudowa położona na terenie pomiędzy ulicami: T. – L. - G. Zabudowa wysoka i wysokościowa po zachodniej stronie ul. T. nie może być uwzględniona w analizie-cech dla tych budynków. Skarżący zażądali też ponownego przeanalizowania występujących ,w najbliższym sąsiedztwie wysokości i obiektywnego wyznaczenia tego parametru dla mających powstać budynków na działkach [...] i [...]. Osoba sporządzająca analizę dostosowała się do wymagania § 6 ustalając szerokość elewacji frontowej od strony ulicy T. ale nie dostosowała się do § 3 ust.1 w/w rozporządzenia nakazującego przeprowadzenie analizy cech zabudowy o których mowa w art. 61 ustawy takich jak: gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych. Skarżący domagali się wskazania w decyzji WZ konkretnej ilości miejsc parkingowych. Zakwestionowali też ustalony wskaźnik zabudowy i udział powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast M. M. i J. M. zarzucili naruszenie : -- art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi komunikacyjne, jak również przyjęcie, że na przedmiotowym terenie nie ma źródliska [...] i nie występuje roślinność chroniona; - art. 1 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 1 i z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez nieuwzględnienie w pełni warunków architektonicznych i urbanistycznych, co skutkuje błędnym ustaleniem cech nowej zabudowy, a także błędne ustalenie obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji oraz maksymalnej wysokości kalenicy; - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez ustalenie linii zabudowy w sposób sprzeczny z powołanymi przepisami, w sytuacji, gdy ze względów faktycznych na działce, po której przebiega wyznaczona linia zabudowy lico ściany frontowej budynku powstać nie może; - art. 61 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia warunków związanych z uzbrojeniem terenu, gdyż ul. T. w chwili obecnej nie zapewnia ciągłości ruchu pieszego i nie gwarantuje prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej, a to wobec znacznego oddziaływania inwestycji na przyległy układ drogowy; - art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 100 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez niewystarczające uwzględnienie przy wydaniu decyzji warunków wodnych występujących na terenie inwestycji, i nie zapewnienie tym samym zachowania stosunków wodnych, a to ze względu na fakt, iż teren inwestycji stanowi źródlisko [...] (dopływ o nazwie [...]); - art. 1 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, w sytuacji, gdy na terenie przedmiotowej inwestycji znajduje się siedlisko i ostoja roślin chronionych - storczyki. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał w dniu 8 lutego 2012 r. dwa odrębne wyroki w opisanych wyżej sprawach: ← w sprawie II SA/Kr 1327/11 ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. M. i J. M. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, ← w sprawie II SA/Kr 1328/11 ze skargi E. M. i L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Uzasadniając każdy z tych wyroków Sąd stwierdził, że skarga M. M. i J. M. oraz skarga E. M. R. i L. R. jest częściowo uzasadniona. Skarżący trafnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., a ponadto art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz przepis prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pozostałym zakresie zarzuty, co do naruszenia § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne ustalenie obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji, maksymalnej wysokości kalenicy, a także, że planowana inwestycja nie spełnia warunków związanych z uzbrojeniem terenu, narusza również przepis art. 100 ust. 1 Prawo ochrony środowiska oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody są przedwczesne. Sąd stwierdził, ze ustalony stan faktyczny i prawny w decyzjach organów obu instancji jest nieprawdziwy, bowiem organy obu instancji nie posiadając dowodu w postaci aktualnie przeprowadzonej analizy urbanistyczno -architektonicznej wydanej na podstawie prawidłowo określonego obszaru analizowanego i przeprowadzonej na nim analizy - wydały zaskarżoną decyzję. Obecnie obszar analizowany został ustalony w inny sposób, jest on powiększony, co wynika z Załącznika Nr 4 do decyzji organu l instancji z dnia 16.02.2011 r. znak: [...]. sporządzonego przez upr. arch. E. S. na k. 592 akt adm., ale dla tak wyznaczonego obszaru analizowanego nie została przeprowadzona ponowna analiza urbanistyczno-architektoniczna, gdyż takiej analizy w aktach administracyjnych brak. Niezależnie od tego zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów sporządzenia obszaru analizowanego na odpowiedniej kopii mapy. Załączniki graficzne Nr 2 i Nr 4 do decyzji organu l instancji z dnia 16.02.2011 r. (k. 596 i k. 592) nie zostały sporządzone na odpowiednich mapach, a ponadto nie określają też w ogóle obszaru na który przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać. Oznaczono jedynie granicę obszaru analizowanego, linię rozgraniczającą teren inwestycji oraz linię obowiązującą zabudowy. Organy nie określając obszaru oddziaływania, nie podały też, w jaki sposób został ustalony krąg stron postępowania. Uchybieniem organów było niedokładne określenie parametrów inwestycji. Wskazywanie tych parametrów np. jako maksymalnych tj. "do" jest nieprecyzyjne, ponieważ daje to inwestorowi możliwość różnej interpretacji decyzji o warunkach zabudowy, a to z kolei może wpływać na naruszenie ładu przestrzennego. W ocenie Sądu parametry inwestycji powinny być określone precyzyjnie, jak np.: "od - do" lub też powinny być określone jednoznacznie, po to aby nie było możliwości dowolności ich ustalania na kolejnym etapie postępowania pozwolenia na budowę i ich różnej interpretacji. Oba powyższe wyroki zostały poddane kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obu przypadkach skargę kasacyjną wniósł R. T.. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 17 grudnia 2013 r. wydał dwa wyroki: - w sprawie sygn. II OSK 1815/12 uchylił wyrok w sprawie sygn. II SA/Kr 1327/11 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, - w sprawie sygn. II OSK 2035/12 uchylił wyrok w sprawie sygn. II SA/Kr 1328/11 i również przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia. W obu wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu każdego z wymienionych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588). Na karcie 468 akt administracyjnych znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 5 października 2010 r., opracowana przez E. S. przy współpracy z M. C.. W analizie powyższej wskazano, że jest ona wykonana pod kątem uchybień, jakich dopatrzył się organ II instancji w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2010 roku o warunkach zabudowy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji błędnie doszedł do przekonania, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie zastosowały § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że organy nieprawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, opierając się na niepełnym, bo nieuzupełnionym oraz źle odwzorowanym materiale. Odnosząc się do kwestii sporządzania załączników graficznych na odpowiedniej kopii mapy Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy. Wskazać jednakże należy, że kwestionowanie poprawności mapy musi wiązać się z podważeniem danych wyszczególnionych na takich mapach. Kwestionowanie poprawności mapy tylko z powodu braku stosownych pieczęci jest zabiegiem nadmiernie formalistycznym. Jednocześnie stwierdzono, że istniały podstawy wsparte postulatem szybkości i sprawności postępowania sądowoadministracyjnego, a przede wszystkim ekonomii procesowej by zastosować w takim przypadku regulację zawartą w art. 111 p.p.s.a. Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzono połączenie sprawy do sygnatury II SA/Kr 366/14 ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Kr 360/14 i prowadzeniu ich dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 360/14. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Rozpoznając sprawę na podstawie tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skarg są częściowo zasadne a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe. Artykuł 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy ustalają i kształtują prawa oraz obowiązki inwestora i pozostałych stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 w związku z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone są istotnymi wadami mającymi wpływ na wynik sprawy polegającymi na: 1) nieprawidłowym oznaczeniu obowiązującej linii zabudowy, bowiem wyznaczono ją na działkach [...] i [...] przeznaczonych pod drogę dojazdową, na wąskim pasie terenu. 2) nieprawidłowym określeniu parametrów inwestycji , bowiem treść rozstrzygnięcia nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie konkretnie wartości zostały ustalone przez organ: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono na " do 26 % ", szerokość elewacji frontowej na " do 18 m ", wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na " do 8 m przy równoległym przebiegu kalenicy do ulicy T. " i " do 12 m przy prostopadłym przebiegu kalenicy do ul. T. ", geometria dachu w wysokości maksymalnej do kalenicy " do 12 m " , oraz ogranicza się długość budynków " do 32 m ". Określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy obowiązującej linii zabudowy jest obowiązkowe i oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Wymagana jest konkretność i stanowczość rozstrzygnięcia, tak by nie było dowolności po stronie inwestora, czy też faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieprawidłowe określenie obowiązującej linii zabudowy może spowodować, że inwestor ukształtuje inwestycję dowolnie, także w sposób zaburzający istniejący już ład przestrzenny. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust 1- 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r Nr 164, poz. 1588) . Obowiązującą linię zabudowy co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jednak dopuszczalne jest wyznaczenie innej linii obowiązującej zabudowy w konkretnym przypadku aniżeli według zasad określonych w § 4 ust 1-3 rozporządzenia. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Obowiązująca linia zabudowy to obszar wymaganego położenia budynku. Planowany budynek ani żadna z jego ścian nie może powstać na wąskich działkach o nr [...] i [...] przewidzianych pod drogę dojazdową dla inwestycji. Ustalenie obowiązującej linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego a ta określona w dotychczasowej analizie i decyzji jest nieracjonalna. Zauważyć należy, że na etapie projektowania decyzji rozważano wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na podstawie w § 4 ust 4 rozporządzenia. ( k - 482- 473) następnie od tego odstąpiono ,co znalazło wyraz w aneksie do analizy z dnia 9 lutego 2011 r sporządzonym przez inż. E. S. ( k – 568 ) Poza tym organ administracji publicznej winien określić w decyzji wszystkie parametry warunków zabudowy, o których mowa w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r jednoznacznie tak by nie było co do nich żadnych wątpliwości. Może posługiwać się przy tym określeniem granicznych wartości danego parametru, poprzez wskazanie liczbowo minimum i maksimum, natomiast określenie " do " wprowadza nieostrość miary i powoduje, że rozumiana jest, jako od 0 do tej granicznej. Pozostałe zarzuty skarg nie zasługują na uwzględnienie: - Obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) , - Prawidłowo też przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki sąsiednie dobrano właściwie, dbając o to by zachować przeważającą funkcję zabudowy jednorodzinnej i kontynuować parametry tej zabudowy, choć przy ul. T. występuje również wysoka zabudowa wielorodzinna. Działki nr [...], [...] i [...] obr [...] zostały wzięte pod uwagę jako położone bezpośrednio przy terenie inwestycji , podobnie jak działka [...] i trafnie uwzględnione jako położone w obszarze analizowanym. Skoro działki te mieszczą się w obszarze analizowanym to bez uwzględnienia ich w analizie nie byłaby ona zupełna i kompletna. Analiza funkcji i cech obejmuje wszystkie działki w obszarze analizowanym a nie tylko te z pośród nich, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. - Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz jest wyposażony w urządzenia infrastruktury technicznej, które spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r Prezydent Miasta zezwolił inwestorowi na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii gminnej; ul. T. w K. - na działkę nr [...] obr [...] jedn. ew. [...] na czas nieokreślony.( k – 436-437 akt sądowoadministracyjnych) - Brak zagrożeń dla środowiska i ochrony przyrody. Obszar, na którym planowana jest inwestycja leży poza obszarami podlegającymi ochronie, nie ma sygnalizowanego problemu braku przewietrzania, teren inwestycji nie wymaga uzgodnień w zakresie ochrony środowiska. Na te okoliczności wypowiadały się w sprawie kompetentne organy: Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w K. ( k – 261, 443 ) i Wydział Kształtowania Środowiska ( k – 190-189 ) Opinie w tym względzie są jednoznaczne i kategoryczne. Sporządzona w sprawie przez arch. E. S. i inspektor M. C. analiza urbanistyczno - architektoniczna z dnia 5 października 2010 r ( k 468 – 464 ) zasadniczo nie budzi zastrzeżeń, poza nieprawidłowym określeniem linii zabudowy oraz brakiem konkretnych danych o których mowa w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r - w tym zakresie wymaga korekty. W analizie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Uwzględniono wszystkie działki znajdujące się w obszarze zabudowy. Cała zabudowa wzięta pod uwagę znajduje się w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie inwestycji. Materiał został poparty zdjęciami budynków. Część tekstowa analizy jest spójna z częścią graficzną. W rozpoznawanej sprawie nie został dochowany wymóg stanowczości ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również prawidłowego określenia dla projektowanego budynku obowiązującej linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dostrzegło tych uchybień, co powoduje, że wszystkie wskazane wady decyzji Prezydenta Miasta dotyczą rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Te okoliczności wezmą pod uwagę organy administracyjne przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu decyzji nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwie decyzje są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r , poz. 270 ze zm. ).