I SA/Wa 2235/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi H. S. i E. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia H. S. i E. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...], która z mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji dla budowy drogi obejmującej przebudowę drogi krajowej nr [...], utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], stała się własnością Skarbu Państwa utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow.. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położona w gminie [...], decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], została przeznaczona pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], Pismem z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. H. S. oraz E. S., złożyli do Wojewody [...] wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r.nr Wojewody nr [...] Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Infrastruktury złożyli H. S. oraz E. S., podnosząc, iż zawieszenie przedmiotowego postępowania jest niezbędne z uwagi na konieczność wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte. W tym kontekście istotnym jest ustalenie, czy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, iż brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193. poz. 1194 ze zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Oznacza to, iż nieruchomości pozostające w liniach rozgraniczających inwestycję drogową przechodzą z mocy prawa na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W tym momencie decyzja ta staje się podstawą wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania. Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 4b w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Trzeba więc podkreślić, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnosi się wyłącznie do kwestii ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako wyłącznej podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania odszkodowawczego. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o zezwoleniu o ustaleniu lokalizacji drogi jest ostateczna i korzysta z wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Natomiast decyzje ostateczne to w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje od których nie służy odwołanie, a zatem nie mogą być one weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Dlatego też organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ponieważ postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi zostało zakończone ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast złożenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności nie powoduje automatycznej utraty przez decyzję mocy wiążącej. Brak jest także zdaniem organu podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 98 § 1 Kpa który stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Powyższe warunki muszą zostać spełnione łącznie. Przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i tym samym nie został spełniony jeden z warunków wskazanych w art. 98 § 1 K 1. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. S. i E. S. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie zasad ogólnych Kpa, a także art. 77 Kpa oraz wadliwe zastosowanie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu podnieśli między innymi, że nie znajduje żadnego usprawiedliwienia zawarte w uzasadnieniu twierdzenie, jakoby "postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi zostało zakończone ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej." Faktem jest, iż decyzja będąca podstawą do pozbawienia skarżących ich własności zapadła w dacie, kiedy już od kilku miesięcy obowiązywała znowelizowana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 155, poz.158). Nowelizacja ta całkowicie na nowo ukształtowała regulacje w zakresie zasad i trybu postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych, zastępując dotychczasowe dwa etapy postępowania (w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a następnie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) jednym, kończącym się wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przy tak daleko idących zmianach stanu prawnego, z jakim mamy do czynienia w tym przypadku, nie jest możliwe zdaniem skarżącej, aby kompetentny urzędnik nie zauważył tak zasadniczych różnic. Zdaniem skarżących osoba przygotowująca skarżone postanowienie w ogóle nie analizowała dokumentów, kierując się jedynie datą wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Faktem jest, że uwzględniając określony w art.11a ust.3 znowelizowanej ustawy termin, w jakim wydawana jest decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej oraz to, iż od daty wejścia w życie w/w noweli do daty, w jakiej wydana została decyzja pozbawiająca ich własności, upłynął okres ponad 90 dni, mamy do czynienia z decyzją wydawaną w "nowym" trybie. Podane wyżej okoliczności nie tylko uzasadniają zarzut braku przeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, co stanowi zdaniem skarżącej rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, ale także dają podstawy do zarzutu o naruszenie przepisu art. 6 ust 1 ustawy z dnia lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zdaniem skarżących istotą ustanowionej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych nie jest absolutna ochrona każdej decyzji, której "jakimś sposobem" udało się uzyskać przymiot ostateczności. Z zasadą tą bowiem ściśle wiąże się domniemanie legalności takich decyzji. Nie jest natomiast jej celem sankcjonowanie pozostawania w obrocie prawnym aktów administracyjnych dotkniętych wadami, w szczególności wadami kwalifikowanymi. Organ wydający skarżone postanowienie, będąc równocześnie organem II instancji w postępowaniu w sprawie wydanej przez Wojewodę [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, wykorzystuje tę zasadę w sposób sprzeczny z jej istotą, starając się w ten sposób, z jednej strony wytworzyć u skarżących przekonanie o nieodwracalności obecnego stanu sprawy, z drugiej zaś uniknąć negatywnych skutków wadliwego działania, zarówno własnego, jak i organu I instancji. Decyzja będąca podstawą wywłaszczenia nieruchomości skarżących stała się przecież ostateczna jedynie dlatego, że organ II instancji zaniechał przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i zignorował wszelkie wnioski o zbadanie okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla wyniku postępowania. Zdaniem skarżących organy prowadzące postępowanie w tej sprawie, wbrew wszelkim zasadom prawa, wykorzystując zasadę trwałości decyzji ostatecznych, dokonują de facto samowolnej "modyfikacji" obowiązujących regulacji prawnych w zakresie postępowania w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez wyeliminowanie nałożonych przez ustawodawcę wymogów w zakresie ochrony środowiska. Działanie takie, w ramach którego organ administracji publicznej zamiast rzetelnego stosowania prawa, przypisuje sobie prawo do jego stanowienia, jest zdaniem skarżącej nie tylko wyjątkowo rażącym naruszeniem prawa, ale też urąga fundamentalnym zasadom ustanowionym przez ustawodawcę w normach art. 2 i art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, dlatego też zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która z mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji dla budowy drogi publicznej obejmującej przebudowę drogi krajowej nr [...] utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa. Podstawą prawną kontrolowanych rozstrzygnięć jest art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec do co istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m.in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie określonej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na orzeczenie o całości sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 (publ. LEX nr 47487) przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Jednocześnie ocena wspomnianego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konkludując, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. W przedmiotowej sprawie skarżący żądali zawieszenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania ze względu na wadliwą ich zdaniem ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "przełożenia drogi krajowej nr [...] na terenie [...] i Gminy [...]", która stanowiła podstawę do wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o lokalizacji dla przebudowy drogi krajowej nr [...]. Jednak powyższe decyzje zgodnie z zasadą zawartą w art. 16 § 1 Kpa – zasadą trwałości decyzji ostatecznych mają moc obowiązującą do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, ale ich kontrola pod względem zgodności z prawem może odbywać się wyłącznie w odrębnych postępowaniach administracyjnych. W sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu, której wydanie zgodnie z przepisami prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4b i art. 18 – ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz.1194 ze zm.) wymagane jest przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania o przyznanie odszkodowania, ponieważ prowadzenie tego postępowania nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd (w przedmiotowej sprawie zagadnienie takie nie istnieje, ponieważ postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi zostało zakończone ostateczną decyzją, natomiast złożenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności nie powoduje utraty przez tę decyzję mocy wiążącej). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko organu, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 Kpa niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Zgodnie z tym poglądem, w razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 Kpa. Nie wyłącza to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Tym samym należało uznać, że organy trafnie i pozostając w zgodzie z prawem przyjęły, iż nie było przesłanek zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 Kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.