II SA/Rz 248/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r, nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. P. jest decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] (zwany dalej PSA) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzeń pracowników Sądu Okręgowego [...]. W dniu 4 listopada 2013 r. M. P. skierował do Prezesa Sądu Okręgowego [...] (zwany dalej PSO) za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udzielenie informacji o wysokości wynagrodzeń zasadniczych asystentów sędziów, pozostałych urzędników i pracowników Sądu Okręgowego, osobno dla każdej z tych osób, z pominięciem danych osobowych, według stanu na dzień 31 sierpnia 2013 r. Wniosek ten zyskał częściową akceptację PSO i po złożeniu oświadczeń od części pracowników wyrażających zgodę na ujawnienie wysokości ich wynagrodzenia zasadniczego, taka informacja została wnioskodawcy przekazana pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] – PSO odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie ujawnienia wynagrodzenia zasadniczego pracowników zatrudnionych na stanowiskach : audytora wewnętrznego, administratorów systemu informatycznego, informatyków, inspektorów ds. biurowości, głównego księgowego, zastępcy głównego księgowego, specjalisty ds. pracowniczych, sprzątaczek, portierów, starszej księgowej, telefonistki. W jej uzasadnieniu PSO wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej jest zasadą, która w niewielkim jedynie stopniu doznaje ograniczeń. Jednym z nich to prawo do prywatności. Prawo to ma nadrzędny charakter nad uprawnieniem do uzyskania informacji publicznej. Inaczej zasada jawności działania organów państwa nie może przełamywać prawa jednostki do ochronyprywatności. Organ przyjął, że wysokość zarobków pracowników sądu, ale też innych jednostek budżetowych, samorządowych, organów władzy publicznej, administracjirządowej, NFZ, uczelni publicznych itp., nie może zostać ujawniona bez zgody zainteresowanego, bowiem nie daje się tego pogodzić z ochroną życia prywatnego pracownika. Wyjaśniono wnioskodawcy, że wśród pracowników wykonujących obowiązki na stanowiskach jednoosobowych zgody na ujawnienie zarobków nie wyraziły telefonistka, starsza księgowa, specjalistka ds. pracowniczych, główna księgowa, jej zastępca oraz audytor. Spośród osób należących do grupy stanowisk dwuosobowych, inspektor, dwóch informatyków i dwóch administratorów żadna z nich nie wyraziła zgody na ujawnienie zarobków. Wynagrodzenie osób zatrudnionych w charakterze sprzątaczek i portierów jest równe dla każdej z tych grup. W każdej z nich jedna osoba nie wyraziła zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia. Tym samym, zgoda pozostałych zdaniem Prezesa może skutkować ujawnieniem wysokości poborów, skoro stałoby się jasne jakie wynagrodzenie otrzymuje pracownik, który zgody odmówił. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. P. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] znak [...] – PSA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PSO. W uzasadnieniu wskazał, że przy gradacji dwóch prawnie chronionych wartości - prywatności osoby fizycznej i wolności pozyskiwania, a także rozpowszechniania informacji, ustawodawca w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacjipublicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; zwana dalej u.i.p.), dał pierwszeństwo tej pierwszej, co uprawnia do stwierdzenia, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do możliwości identyfikacji pośredniej osób muszą być one rozwiązane na korzyść ochrony ich prywatności. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Decydujące znacznie ma fakt, że wnioskujący jest długoletnimpracownikiem Sądu Okręgowego. M. P. z racji zajmowanego stanowiska pracy jak i relacji osobistych z innymi zatrudnionymi czy ich hierarchicznego podporzadkowania, (co ma swoje przełożenie na wysokość wynagrodzeń), jest w stanie w dostateczny sposób na przyporządkowanie wynagrodzeń do konkretnego pracownika. Organ odwoławczy odnosząc się do grupy zatrudnionych w obsadzie wieloosobowej, przychylił się do stanowiska PSO, że w sytuacji gdyby wnioskodawca uzyskał dane dotyczące wynagrodzeń w/w osób, które wyraziły na to zgodę, sam doszedłby do przekonania, że jest ono równe w każdej z tych grup zatrudnionych, co prowadziłoby także w sposób oczywisty do identyfikacji tożsamościowej pozostałych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie tych danych. PSA stwierdził, że w dostateczny sposób wykazane zostało, że w przypadku uwzględnienia wniosku mogłoby dojść do naruszenia ochrony prywatności pracowników. M. P. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną decyzję Prezes Sądu Apelacyjnego wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego i wskazał, żenie prosił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej tego czy pracownicy Sądu Okręgowego, którzy są zatrudnieni na identycznych stanowiskachotrzymują jednakowe wynagrodzenie. Podniósł, że organ I instancji nie tylko przypisał mu hipotetyczny wniosek, ale nawet go rozpoznał, gdyż w uzasadnieniu poinformował, że wynagrodzenie osób zatrudnionych w charakterze sprzątaczek, portierów jest w równej wysokości dla każdej z grup. Gdyby organ nie udostępnił takiej informacji, to nie dysponowałby także wiedzą i w konsekwencji byłoby możliwe udostępnienie przez organ wnioskowanej informacji publicznej – bez naruszenia prawa do prywatnością osób, które nie wyraziłyzgody na udostępnienie informacji o ich wynagrodzeniu. Skarżący podkreślił, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego, że Prezes Sądu udostępnił mu większy zakres informacji niż ten, o jaki wystąpiono we wniosku i na tej podstawie uzasadnił jednocześnie odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej. Nadto skarżący podniósł, że organ do którego wystąpił z wnioskiem nie wykazał bezsprzecznie, że możliwe jest skuteczne przypisanie wynagrodzenie konkretnemu pracownikowi zatrudnionemu na danym stanowisku. W ocenie skarżącego także PSA w dalszym ciągu nie rozumie co oznacza konieczność bezspornego wykazania możliwości przypisania wynagrodzenia konkretnemu pracownikowi. Zarzucił, że argumentacja PSA jest błędna, czysto hipoteczna i sprzeczna z zasadami logiki. W odpowiedzi na skargę PSA wniósł o jej oddalanie, uznając ją za bezzasadną, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego wydana w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej w postaci wysokości wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w Sądzie Okręgowym [...] na stanowiskach : 1) audytora wewnętrznego, 2) administratorów systemu informatycznego, 3) informatyków, 4) inspektorów ds. biurowości, 5) głównego księgowego, 6) zastępcy głównego księgowego, 7) specjalisty ds. pracowniczych, 8) sprzątaczek, 9) portierów, 10) starszej księgowej, 11) telefonistki. Nie sposób pominąć, iż wnioskodawca uzyskał częściowo od Prezesa Sądu Okręgowego żądaną informację publiczną w treści pisma z dnia 3 stycznia 2013 r. nr [...]. Wskazano w nim w 135 pozycjach wysokość wynagrodzenia przyporządkowaną do stanowiska zajmowanego przez pracownika w Sądzie Okręgowym. Organ obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a więc nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. Prezes Sądu Apelacyjnego utrzymując w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego oparł swe stanowisko na treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołany przepis stanowi : Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie budzi wątpliwości, iż żądane przez Stronę skarżącą informację odpowiadają szerokiemu pojęciu informacji publicznej. Wynagrodzenia pracowników sądów zarówno wykonujących funkcje publiczne jak i nie wykonujących tych funkcji należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Podzielić również wypada stanowisko Organów Sądu, co do kwalifikacji stanowisk pracowniczych objętych zaskarżoną decyzją. Ponieważ osoby zajmujące te stanowiska wypełniają wyłącznie funkcje aparatu pomocniczego, to nie sposób ich traktować jako osób pełniących funkcje publiczne. Kwestię tą należycie wyjaśnia uzasadnienie decyzji Prezesa Sądu Okręgowego, przez co nie ma potrzeby jej powtarzania. Za trafne uznać także wypada zaliczenie informacji o wynagrodzeniu do sfery prywatności zatrudnionego pracownika. Zwrócono uwagę, iż wiadomości o wysokości zarobków stanowią dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i art. 24 K.c. Wobec tego, do informacji o wynagrodzeniach pracowników nie wykonujących funkcji publicznych ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej przed ich ujawnieniem w trybie dostępu do informacji publicznej, wyrażona w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to w praktyce, że w przypadku braku zgody osoby nie wykonującej funkcji publicznych na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu, żądane przez wnioskodawcę dane nie mogą zostać przez organ udostępnione. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych a więc chronionej sfery prywatności. (patrz. szerz. H. Szewczyk, Obowiązek ujawniania danych o wynagrodzeniu a działalność publiczna [w:] Ochrona dóbr osobistych w zatrudnieniu, Warszawa 2007 r., s. 396). Pośród pracowników wykonujących obowiązki na jednoosobowych stanowiskach zgody na ujawnienie wysokości zarobków nie wyraziła : telefonistka, starsza księgowa, specjalistka ds. pracowniczych, główna księgowa, jej zastępca oraz audytor. Z uwagi na brak zgody tych osób na wyjawienie danych w postaci wysokości wynagrodzenia Organy obu instancji działałyby jednoznacznie wbrew art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez naruszenie prawa tych osób do prywatności, gdyby wyjawiły wysokość osiąganego wynagrodzenia. W tych okolicznościach skarżący nie miał prawa do uzyskania informacji o wynagrodzeniach osób, które wyraźnie się temu sprzeciwiły. Nie narusza prawa skarżącego do informacji publicznej także odmowa udostępnienia informacji o wynagrodzeniach na stanowiskach zajmowanych przez dwóch i więcej pracowników – administratorów systemu informatycznego, informatyków, inspektorów ds. biurowości, sprzątaczek i portierów. W uzasadnieniu decyzji PSA wyjaśnił przekonująco, iż wynagrodzenie osób zatrudnionych na stanowisku sprzątaczki, portiera jest równe dla każdej z tych grup, a jednocześnie w każdej z nich jedna osoba nie wyraziła zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia. Dlatego przekazanie informacji o wynagrodzeniu osoby należącej do tych grup, automatycznie spowodowałoby wyjawienie informacji o wynagrodzeniu tej osoby, która akceptacji nie wyraziła. Należy w tym miejscu podkreślić, iż organy obu instancji nie pominęły faktu, iż Skarżący z racji zatrudnienia w Sądzie Okręgowym może dysponować wiedzą o zrównaniu zarobków w w/w grupach stanowisk pracowniczych. Sam skarżący przyznaje, że taką wiedzę posiada, co tym bardziej uzasadniało nieuwzględnienie jego wniosku na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wyjaśnić należy, że dla przepisów o ochronie prawa jednostki do prywatności nie ma znaczenia źródło pozyskania wiedzy o tej samej wysokości zarobków w danej grupie stanowisk pracowniczych. Już sama ewentualność nabycia tej wiedzy, nakazywała Organom odmówić dostępu z powodu prymatu prawa do ochrony sfery prywatności pracowników Sądu Okręgowego nad jawnością działania władz publicznych. Nie można w tych okolicznościach zarzucać Prezesowi Sądu Apelacyjnego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwia ocenę stanowiska o odmowie dostępu, w sytuacji gdy wysokość wynagrodzenia zasadniczego dla poszczególnych stanowisk określona jest kwotowo od...do, albowiem jednoznacznym kryterium ustalenia wysokości wynagrodzenia osoby nie godzącej się na ujawnienie zarobków jest ta sama wysokość zarobków na stanowisku sprzątaczki jak i na stanowisku portiera. Słusznie zaznaczono, w decyzji Prezesa Sądu Okręgowego, że ujawnienie tej samej wysokości zarobków pięciu z sześciu zatrudnionych sprzątaczek i czwórki z pięciu portierów, dałoby wnioskodawcy jasny sygnał o zarobkach tego portiera i sprzątaczki, którzy nie zgodzili się na ujawnienie danych co do wynagrodzenia. Z powyższych względów, zasadnie również umotywowano odmowę dostępu do informacji o wysokości wynagrodzenia dwójki inspektorów, informatyków oraz administratorów. Żadna z osób zajmujących te stanowiska nie wyraziła bowiem zgody na udostępnienie żądanych przez skarżącego danych i znajduje to potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym w postaci pisemnych oświadczeń. Jednocześnie nie mogła zyskać akceptacji Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącego o tym, że występował on przed Organami sądu powszechnego jako osoba prywatna. Będąc pracownikiem Sądu Okręgowego Skarżący nie może twierdzić, że wnioskował o dostęp do informacji o wysokości wynagrodzeń innych pracowników jako osoba nie związana z Sądem. Pominięcie tej okoliczności przez orzekające w sprawie organy spowodowałoby zdaniem Sądu naruszenie pracowniczego prawa do nieujawniania wynagrodzenia. Resumując, decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej znajduje oparcie w treści cytowanego wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego zarzuty naruszenia tej regulacji jak i pozostałych przepisów u.d.i.p. nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego. Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i granicami skargi, nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji takich uchybień, które nakazywałyby skorzystanie z kompetencji kasacyjnych. Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.