VII SA/Wa 285/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi L M na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala I. Stan sprawy 1. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) po rozpatrzeniu zażalenia L M na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) października 2013 r. nr (...) odmawiające wszczęcia na wniosek L M postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ew. (...) przy ul. (...) we wsi (...), gm. (...) z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że pismem z dnia (...).09.2013 r. L M wystąpiła do organu powiatowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ewid. (...) przy ul. (...) we wsi (...), gm. (...) z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno- budowlanymi, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem z dnia (...).10.2013 r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. 3. W uzasadnieniu postanowienia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) po dokonaniu analizy materiału zgromadzonego w sprawie nie podzielił argumentów skarżącej odnośnie istnienia po jej stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy dotyczącej zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ewid. (...) przy ul. (...) we wsi (...) z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie organu fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości inwestycji. Niezbędnym jest by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie da się obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu w stosunku do działki skarżącej wywieść z dyspozycji art. 5 Prawa budowlanego. Inne rozumienie obszaru oddziaływania omawianych robót budowlanych stanowiłoby naruszenie dyspozycji art. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu realizacja inwestycji na terenie działki nr ewid. (...)przy ul. (...) we wsi (...), gm. (...) nie narusza uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącej jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego, na który powołuje się skarżąca w zażaleniu, prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości nie narusza zasad współżycia społecznego, jak również nie jest sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Nie istnieją też przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że budowa mogłaby spowodować dyskomfort właściciela nieruchomości sąsiedniej ze względu na osoby przebywające na w/w nieruchomości. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że kwestie "wulgarnego zachowania i mycia samochodów tuż przy ogrodzeniu" pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Stwierdził, iż w w/w sprawie nie było podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego na wniosek L M z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, którym nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 kpa. Organ wskazał również, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji z urzędu wszczął w dniu (...).10.2013 r. postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ew. (...) przy ul. (...) we wsi (...), gm. (...) z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi, oraz, że organ powiatowy nie jest zobowiązany do informowania osób niebędących stroną o przebiegu postępowania i podejmowanych czynnościach. Stwierdził również, że argumenty przedstawione przez skarżącą w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L M; zarzucając: 1). naruszenie przepisów postępowania: a) art. 8, 77 § 1 kpa poprzez wydanie postanowienia naruszającego zasadę zaufania uczestników do władzy publicznej i starannego zebrania materiału dowodowego, tj. brak starannego rozparzenia kwestii interesu prawnego skarżącej w drodze wszczęcie postępowania administracyjnego; b) art. 28 kpa poprzez odmówienie skarżącej interesu prawnego mimo, iż interes ten został w sposób oczywisty wykazany; c) art. 61 § 1 kpa poprzez brak odpowiedniego rozważenia przesłanek do wszczęcia postępowania na żądanie; d) art. 61a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie wynikające z błędnych wniosków, iż skarżącej nie przysługuje status strony; 2). naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 140, 144 kodeksu cywilnego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie w sprawie skutkujące stwierdzeniem braku interesu prawnego skarżącej – - domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. 2. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) października 2013 r. odmawiające na wniosek L M wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ewid. (...) przy ul. (...) we wsi (...), z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3. W prawie administracyjnym wszczęcie postępowania jest uzależnione od wstępnej oceny czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony. Zgodnie art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wiąże się z art. 61 § 1 kpa, który przewiduje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Artykuł 28 kpa wyjaśnia, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak przymiotu strony prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a na organie administracji ciąży obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną. Natomiast na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania - ciąży obowiązek wykazania, iż powinien zostać uznany za stronę tego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, a w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Gdy zaś wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji zobowiązany jest do odmowy wszczęcia danego postępowania. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy prawa budowlanego. Nie wystarczy tylko subiektywne przeświadczenie osób trzecich, że dana inwestycja budowlana narusza ich interesy. Muszą one być oparte na obiektywnych przesłankach. Ochronie w procesie budowlanym bowiem podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa. 4. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem L M w przedmiocie zgodności realizacji inwestycji na terenie sąsiedniej działki nr ewid. (...) przy ul. (...) we wsi (...), z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Według skarżącej, przedmiotowy budynek mieszkalny jest użytkowany niezgodnie ze zgłoszeniem. We wniosku o wszczęcie postępowania kontrolnego skarżąca podniosła, że osoby trzecie przebywające na tej nieruchomości regularnie naruszają zasady współżycia sąsiedzkiego, hałasują, zachowują się w sposób uciążliwy i wulgarny, spożywają alkohol i palą papierosy, parkują samochody na całym terenie nieruchomości. Wskazane przez skarżącą okoliczności nie dają skarżącej, wbrew podnoszonym przez nią argumentom, przymiotu strony. Aby uzyskać status strony, dany podmiot powinien wykazać swój interes prawny lub obowiązek dotyczący postępowania. Interes prawny (obowiązek) to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego (Adamiak B. (w:) Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 297). Podawane przez stronę skarżącą okoliczności, z których wywodzi swój interes, są tylko okolicznościami faktycznymi, a nie prawnymi. Nie mają one oparcia ani w przepisach prawa materialnego ani procesowego. Natomiast w art. 28 kpa mowa jest tylko o interesie prawnym, a więc mającym oparcie w przepisach prawa. Interes prawny bowiem od interesu faktycznego odróżnia oparcie go na określonej normie prawa administracyjnego. Samo uciążliwe zachowanie się sąsiada danej nieruchomości nie jest chronione w prawie budowlanym. Podawane przez skarżącą okoliczności, takie jak naruszanie zasad współżycia społecznego czy hałasowanie, nie są objęte ochroną prawa administracyjnego, a mogą być objęte ochroną w ramach prawa cywilnego. Wbrew twierdzeniom L M, sytuacja faktyczna na nieruchomości sąsiedniej nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony przez skarżącą, aby uzyskać status strony L M powinna wykazać, że naruszenie warunków pozwolenia na budowę oraz zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przez właściciela działki nr (...)– sąsiedniej, ma wpływ na jej sytuację prawną. Natomiast sam dyskomfort z powodu zachowania się osób trzecich na nieruchomości sąsiedniej nie oznacza jeszcze naruszenia przepisów prawa budowlanego, podlegającego kognicji organów administracji publicznej. 5. Wskazywany przez skarżącą art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) reguluje tylko treść prawa własności jaka przysługuje danemu podmiotowi, jednakże jest to zbyt ogólny przepis, aby wywodzić z niego uprawnienia w prawie budowlanym, zaś art. 144 kc przyznaje danemu podmiotowi w drodze procesu prawo domagania się aby inna osoba powstrzymała się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną marę. Są to jednak roszczenia które mogą być egzekwowane w procesie cywilnym (w drodze tzw. powództwa negatoryjnego), a nie przed organami nadzoru budowlanego i przed sądami administracyjnymi. 6. Reasumując stwierdzić trzeba, jak słusznie wskazał organ, że fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości inwestycji na nieruchomości sąsiedniej, niezbędnym jest, by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, natomiast w niniejszej sprawie realizacja przedmiotowej inwestycji żadnych uprawnień czy uzasadnionych interesów strony skarżącej nie narusza. Nie budzi wątpliwości, że L M w niniejszym postępowaniu przymiot strony nie przysługuje. Podkreślić również należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) października 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej na wniosek Li M, natomiast w dniu (...) października 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ewid. (...) przy ul. (...) we wsi (...), gm. (...) z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi, w którym to postępowaniu skarżąca nie jest stroną. Jednakże, podnoszone przez L M argumenty dotyczące sposobu użytkowania nieruchomości i zgodności realizacji inwestycji z przepisami prawa zostaną zbadane przez organ, w odrębnym postępowaniu administracyjnym. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.