II OSK 2345/14

Dnia 1 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 430/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 430/14, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z [...] grudnia 2013 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda [...] w skardze zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 6 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 1, 2 i 5 i § 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podnosząc takie zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonych częściach. W odniesieniu do części tekstowej studium, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, wnosił o stwierdzenie nieważności następujących fragmentów studium. W części trzeciej (w skardze określonej jako dział 3), zatytułowanej Kierunki i cele rozwoju przestrzennego, wnosił o stwierdzenie nieważności: - w części (rozdziale) 3.2.1.2., zatytułowanej Obszary niezurbanizowane z dopuszczeniem ekstensywnych form zagospodarowania, fragmentu stanowiącego wersy 15 - 16 na str. 67 o treści "Oznacza to, że gmina nie gwarantuje doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy" (punkt I.1. petitum skargi) oraz fragmentu stanowiącego wersy 21 - 25 na str. 67 o treści "Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zabudowy powinno wskazywać się na konieczność zapewnienia oczyszczania ścieków na własnym terenie lub budowy szczelnych osadników bezodpływowych i zapewnienie wywozu ścieków do najbliższej oczyszczalni lub punktu zlewnego na sieci kanalizacyjnej (w przypadku braku możliwości podłączenia do gminnego systemu oczyszczania ścieków)." (punkt I.2. petitum skargi), - w części 3.2.2., zatytułowanej Formy i zasady zagospodarowania, fragmentu na str. 74 o treści "Zaleca się wprowadzanie jednolitej koncepcji stylistycznej dla detali architektonicznych na poszczególnych terenach przestrzeni publicznych, tak aby tereny te odbierane były jako estetyczne wizytówki gminy. Postuluje się wprowadzenie stref ochronnych, całkowicie wolnych od reklam (z wyłączeniem plansz promujących gminę W. i jej atrakcje), wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy." (punkt I.3. petitum skargi), - w części 3.2.3., zatytułowanej Obszary szczególnych polityk przestrzennych, fragmentu o treści "Na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi funkcje terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizację dróg). Na terenach Ł. dopuszcza się wprowadzenie zabudowy oraz obiekty sportu i rekreacji po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów. W koncepcji tej konieczne jest zaprojektowanie przede wszystkim sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych (w tym sportu i rekreacji) lub innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Koncepcja powinna mieć formę kompleksowego opracowania urbanistycznego uwzględniającego wymogi ochrony środowiska, atrakcyjne położenie obszaru w sąsiedztwie Zalewu [...], zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną, obsługę infrastrukturą techniczną oraz powinna wyznaczać główne przestrzenie publiczne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów poszczególnych części Ł. (lub jeden plan dla całego terenu) sporządzane będą w oparciu o powyższą koncepcję zagospodarowania terenów." (punkt I.4. petitum skargi), - w części 3.4., zatytułowanej Ochrona dziedzictwa kulturowego, fragmentu stanowiącego część zdania trzeciego w akapicie czwartym na str. 92 o treści "(...) i decyzjach o warunkach zabudowy (...)" (punkt I.5. petitum skargi) oraz fragmentu stanowiącego część zdania drugiego w akapicie piątym na stronie 93 o treści "(...) lub przy ich braku, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (...)" (punkt I.6. petitum skargi), - w części 3.7.1., zatytułowanej Zaopatrzenie w wodę, fragmentu o treści "docelowo cały obszar gminy powinien być wyposażony w sieć wodociągową, zwłaszcza tereny zorganizowanych osiedli mieszkaniowych oraz obszary działalności gospodarczej." (punkt I.7. petitum skargi). W części czwartej (w skardze określonej jako dział 4), zatytułowanej Ustalenia operacyjne, wnosił o stwierdzenie nieważności: - w części 4.2., zatytułowanej Obszary dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, fragmentu o treści "Na rysunku Studium wyznaczono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na terenach tych nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi podział funkcjonalny terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizacje dróg). Polityka przestrzenna gminy zakłada zmianę przeznaczenia znaczących obszarów rolniczych na cele nierolnicze. Obszary te będą wymagały sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (lub zmian obowiązujących planów). W tej chwili nie jest jednak możliwe dokładne określenie granic oraz kolejności sporządzania tych planów. Przystępowanie do ich sporządzania dyktowane będzie popytem na nowe tereny rozwoju zabudowy." (punkt I.8. petitum skargi), - w części 4.4. (w skardze błędnie oznaczonej cyframi 4.2.3.), zatytułowanej Obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, fragmentu o treści "Obszarami wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości są tereny Ł. wyznaczone w Studium jako obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo obszarem takim może okazać się drugi z obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - obszar leżący w południowo-zachodniej części gminy przy granicy z N. Ewentualna konieczność scaleń i podziału nieruchomości wyniknie z założeń koncepcji rozwoju tych terenów i określona zostanie w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wytyczne do scaleń i podziału przedstawione zostaną w ramach prac nad planami i wynikały będą z zaprojektowanej struktury funkcjonalnej i rozmieszczenia sieci drogowej." (punkt I.9. petitum skargi), - w części 4.6., zatytułowanej Wnioski do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], fragmentu o treści "Wniosek Studium do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] dotyczy przebiegu i budowy planowanej Trasy . Studium wnioskuje zmianę dotychczasowego przebiegu planowanej drogi głównej ruchu przyspieszonego Trasy we wschodniej części gminy W. W przypadku realizacji dotychczasowego przebiegu planowanej Trasy pojawi się szereg uciążliwości i zagrożeń dla ludzi i środowiska. Na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych pod rozwój mieszkalnictwa planowana Trasa i związany z nią ruch tranzytowy stanie się źródłem zanieczyszczeń atmosferycznych oraz hałasu." (punkt I.10. petitum skargi). W odniesieniu do części graficznej studium, stanowiącej załącznik nr 2 (w petitum skargi błędnie określonej jako załącznik nr 3) do zaskarżonej uchwały, wnosił o stwierdzenie nieważności w zakresie: - znaku "*", zaliczającego tereny zieleni publicznej (ZP) do lokalnych inwestycji celu publicznego (punkt II.1. petitum skargi) oraz zaliczającego główne drogi rowerowe poza pasem dróg publicznych do lokalnych inwestycji celu publicznego (punkt II.2. petitum skargi), - ustaleń określonych jako "obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe" (punkt II.3 petitum skargi), - ustaleń dla obszaru pod nazwą "W. - realizacja po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenu." (punkt II.4. petitum skargi). Uzasadniając zarzuty zawarte w punktach. I.4., I.8. i I.9 petitum skargi Wojewoda przede wszystkim zakwestionował ustalenia, z których wynika, że ma być opracowana "całościowa koncepcja zagospodarowania terenów" Ł., w której ma być zaprojektowana sieć dróg, mają być wyznaczone tereny mieszkaniowe i usługowe, w tym sportu i rekreacji oraz określone parametry zabudowy i w oparciu o którą mają być sporządzane plany miejscowe dla terenów Ł. W ocenie skarżącego, stanowi to sprzeczne z prawem delegowanie kompetencji organów uprawnionych do sporządzania studium oraz jest równoznaczne z tym, że zaskarżone studium nie zawiera wymaganych ustaleń w zakresie, który został przeniesiony do tej "całościowej koncepcji zagospodarowania". Ponadto Wojewoda kwestionował ustalenie, według którego do czasu sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne "wprowadzenie" nowej zabudowy. W końcu zasadniczym motywem uzasadnienia wskazanych zarzutów było twierdzenie, że ustalenia, których one dotyczą, są sprzeczne z prawem, gdyż obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały określone jako obszary, na których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a nie obszary, dla których sporządzenie planów miejscowych jest obowiązkowe. Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie I.3. petitum skargi Wojewoda twierdził, że w zaskarżonym studium, wbrew wymogom prawa, nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznej w związku z czym ustalenia, których dotyczy ten zarzut, "pozostają bez jakiegokolwiek związku z pozostałymi ustaleniami studium, bowiem nie odnoszą się do przestrzeni publicznych, które winny zostać wyznaczone właśnie w studium". Skarżący twierdził też, że brak podstaw prawnych do wyznaczania stref ochronnych w odniesieniu do reklam. Uzasadniając zarzuty zawarte w punktach I.5. i I.6. petitum skargi Wojewoda przede wszystkim podniósł, że studium nie może być podstawą wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Uzasadniając zarzuty zawarte w punktach I.1., I.2. i I.7. petitum skargi Wojewoda twierdził, że ustalenia, których te zarzuty dotyczą, są sprzeczne, gdyż z jednej strony wynika z nich, że na określonych obszarach gminy nie będą realizowane urządzenia infrastruktury, a z drugiej strony, że urządzenia infrastruktury mają być zrealizowane na całym obszarze gminy. Ponadto, w ocenie skarżącego, ustalenia te są sprzeczne z obowiązkami gminy wynikającymi z ustaw. Wojewoda zakwestionował też ustalenie, z którego – jego zdaniem – wynika możliwość nakładania w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązków nieprzewidzianych prawem. Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie I.10. petitum skargi Wojewoda wywiódł, opierając swoje stanowisko na analizie przepisów regulujących sporządzanie i uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, że brak podstaw prawnych do tego, aby w studium zamieścić wniosek dotyczący takiego aktu. Uzasadniając zarzuty zawarte w punktach II.1. i II.2. petitum skargi Wojewoda twierdził, że tereny zieleni publicznej oraz główne drogi rowerowe poza pasem dróg publicznych nie są inwestycjami celu publicznego. W końcu, uzasadniając zarzuty zawarte w punktach II.3. i II.4 petitum skargi Wojewoda odwołał się do uzasadnienia zarzutów zawartych w punktach I.4., I.8. i I.9. petitum skargi. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę uznał, mając na uwadze prawny charakter studium, przede wszystkim zaś to, że studium jest aktem o ogólnym charakterze i wewnętrznie wiążącym, a nie aktem prawa miejscowego, że kwestionowane przez Wojewodę ustalenia nie naruszają prawa. Część kwestionowanych w skardze ustaleń określił jako niewłaściwy dobór słów i niedokładności znaczeniowe i z tego powodu uznał, że dotyczące ich zarzuty nie są zasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenie w zaskarżonym studium, iż teren Ł. jest obszarem wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, oznacza, że jest to obszar, dla którego jest obowiązkowe sporządzenie planu miejscowego. Z tego względu uznał, że sformułowanie, według którego gmina zamierza sporządzić plan miejscowy dla tego terenu, nie narusza prawa, gdyż jest to niedokładność językowa. Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenie w zaskarżonym studium, iż "[n]a obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzenia nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie ma praktycznego znaczenia, gdyż nie może ono być podstawą decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Uzależnienie możliwości zagospodarowania W. od opracowania "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów" Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem, gdyż "[o]koliczność, że taka koncepcja zostanie opracowana w niczym nie będzie zmieniać faktu, że to ustalenia studium, nie zaś koncepcja, będą wiązać określone organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż w zaskarżonym studium wyznaczono obszary przestrzeni publicznej oraz że zaskarżone studium zawiera ustalenia, które według skarżącego mają się znaleźć w "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów". Jednakże Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że z akt sprawy wynika, że w gminie W. zwarte obszary przestrzeni publicznej nie występują i dla tego w zaskarżonym studium ich nie wyznaczono. Odnosząc się do zarzutu skargi zawartego w punkcie I.3. jej petitum Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro według ustaleń zaskarżonego studium "zaleca się wprowadzenie jednolitej koncepcji stylistycznej (...)", to ustalenia te nie są sprzeczne z prawem, gdyż stanowią "wskazówkę dla postępowania planistycznego". Sąd pierwszej instancji nie uznał też, że narusza prawo fakt, iż w zaskarżonym studium nie wskazano lokalizacji "stref ochronnych, całkowicie wolnych od reklam", gdyż stanowi to "wskazania dla twórców planu" i jest to "ogólna koncepcja, która będzie rozważana w postępowaniu planistycznym". Odnosząc się do zarzutów związanych z uznaniem w zaskarżonym studium, że zieleń publiczna oraz główne drogi rowerowe poza pasem dróg publicznych są inwestycjami celu publicznego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że władztwo planistyczne gminy obejmuje nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co następnie umożliwia wywłaszczenie, ale także przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenie zaskarżonego studium, kwestionowane w zarzucie zawartym w punkcie I.1. petitum skargi, nie narusza prawa, gdyż przepisy prawa nie zabraniają obsługi komunikacyjnej zabudowań poprzez drogi wewnętrzne oraz obsługi w zakresie mediów poprzez rozwiązania indywidualne. W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił, w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do przepisów prawa materialnego, naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP, art. 10 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 6 pkt 1, 2 i 5 oraz § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 6 pkt 3 i § 7 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 104 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, art. 95 w zw. z art. 208 ust. 1 ustawy Prawa geologiczne i górnicze, art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzucił, w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do przepisów postępowania, naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zaskarżonego aktu, polegającą na pominięciu zarzutu zawartego w punkcie I.10. petitum skargi oraz zarzutów zgłoszonych podczas rozprawy przed Sądem pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zakresie, w jakim dotyczy ona zarzutów zawartych w punktach I.3., I.4. oraz II.4 petitum skargi, skarżący zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji oddalając skargę naruszył art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 8, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez to, iż zaakceptował ustalenia zaskarżonego studium dotyczące opracowania "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów" i uzależnienia od powstania tego dokumentu możliwości uchwalenia planu miejscowego dla W. Wojewoda uzasadniając skargę kasacyjną w tym zakresie przede wszystkim podniósł, że to w studium, a nie w dodatkowo sporządzanym dokumencie, należy określić kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów oraz obszary przestrzeni publicznej. Podnosił też, że tylko studium, a nie inne dokumenty, wiąże organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zakresie, w jakim dotyczy ona zarzutów zawartych w punktach I.8., I.9. oraz II.3. petitum skargi skarżący zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez to, iż uznał, że ustalenia zaskarżonego studium, mówiące o tym, iż "należy sporządzić plany miejscowe", nie naruszają prawa. Przy czym argumentacja skarżącego sprowadza się do stanowiska, według którego, skoro tereny Ł. zostały w zaskarżonym studium uznane za obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości, to są to obszary, dla których zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zakresie, w jakim dotyczy ona zarzutów zawartych w punktach I.5. oraz I.6. petitum skargi skarżący zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 7 Konstytucji RP, gdyż uznał za zgodne z prawem ustalenia zaskarżonego studium, z których wynika, że będzie ono podstawą decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego zarzutów zawartych w punktach I.1., I.2. i I.7. petitum skargi wynika, że skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 5 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez to, że nie uznał za sprzeczne z prawem ustaleń zaskarżonego studium, do których te zarzuty się odnosiły. Przy czym argumentacja Wojewody sprowadza się do twierdzenia, że kwestionowane ustalenia zaskarżonego studium nie posiadają podstawy prawnej oraz są sprzeczne ze sobą i innymi ustaleniami zaskarżonego studium. W szczególności, odwołując się do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, twierdził, że brak podstaw prawnych do formułowania ustaleń dotyczących gwarancji doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów. Podnosił przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sprawy dróg i urządzeń infrastruktury należą do zadań własnych gminy. Ponadto wskazał na inne ustalenia zaskarżonego studium, z którymi – jego zdaniem – kwestionowane ustalenia są sprzeczne oraz ich konsekwencje w świetle art. 15 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 18 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo energetyczne. Twierdził też, że brak podstaw prawnych do nałożenia w studium obowiązków "przy wydawaniu zezwolenia na budowę", gdyż po pierwsze, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a po drugie, kwestie te szczegółowo zostały uregulowane w ustawie Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono też, na czym miało polegać naruszenie prawa związane z zarzutami zawartymi w punktach II.1 i II.2 skargi. W tym zakresie skarżący twierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały oraz wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji tereny zieleni publicznej oraz drogi rowerowe nie były celami publicznymi w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W końcu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu zawartego w punkcie I.10 petitum skargi oraz zarzutów podniesionych na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi albo uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Trafnie zarzuca się w niej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił ustalenia zaskarżonego studium zawarte w części 3.2.3 o treści: "Na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi funkcje terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizację dróg). Na terenach Ł. dopuszcza się wprowadzenie zabudowy oraz obiekty sportu i rekreacji po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów. W koncepcji tej konieczne jest zaprojektowanie przede wszystkim sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych (w tym sportu i rekreacji) lub innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Koncepcja powinna mieć formę kompleksowego opracowania urbanistycznego uwzględniającego wymogi ochrony środowiska, atrakcyjne położenie obszaru w sąsiedztwie Zalewu [...], zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną, obsługę infrastrukturą techniczną oraz powinna wyznaczać główne przestrzenie publiczne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów poszczególnych części Ł. (lub jeden plan dla całego terenu) sporządzane będą w oparciu o powyższą koncepcję zagospodarowania terenów." oraz zawarte w części 4.2. o treści: "Na rysunku Studium wyznaczono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na terenach tych nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi podział funkcjonalny terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizacje dróg). Polityka przestrzenna gminy zakłada zmianę przeznaczenia znaczących obszarów rolniczych na cele nierolnicze. Obszary te będą wymagały sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (lub zmian obowiązujących planów). W tej chwili nie jest jednak możliwe dokładne określenie granic oraz kolejności sporządzania tych planów. Przystępowanie do ich sporządzania dyktowane będzie popytem na nowe tereny rozwoju zabudowy.". W szczególności w przytoczonych częściach sprzeczne z prawem są te fragmenty zaskarżonego studium, w którym stwierdza się, że nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W chwili uchwalania zaskarżonego studium, jak i obecnie, obowiązywała zasada, według której w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Oznacza to, że w razie braku planu miejscowego nowa zabudowa może być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gmina, poprzez swoje organy, może "wstrzymać" proces inwestycyjny na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, jedynie w przypadkach i w trybie określonym w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc poprzez zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas do 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku albo do czasu uchwalenia planu miejscowego, ale w tym ostatnim przypadku, tylko wtedy, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, co do którego istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Rację ma wprawdzie Sąd pierwszej instancji, gdy stwierdza, że kwestionowane ustalenie nie będzie mogło być podstawą decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże nie można wykluczyć, że Wójt Gminy W., przy wydawaniu tego rodzaju decyzji, będzie się na nie powoływał. To, w ocenie NSA, przesądza o konieczności uznania tego ustalenia za sprzeczne z prawem, w szczególności z art. 4. ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także z powołanym w skardze kasacyjnej art. 9 ust. 4 tej ustawy, gdyż ustalenie to rozszerza – sprzecznie z tym przepisem – związanie organów gminy ustaleniami studium na sprawy, które nie dotyczą sporządzania planów miejscowych. Kwestionowane ustalenie może być bowiem odczytane przez Wójta Gminy W. jako podstawa do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bo tylko w ten sposób mógłby "nie dopuścić wprowadzenia nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Zasadnie zarzuca się też w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił ustalenia zaskarżonego studium zawarte w wyżej przytoczonym pierwszym fragmencie, a także w części graficznej zaskarżonego studium, dotyczące opracowania dla terenów określanych jako W. "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów", obejmującej zaprojektowanie sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych i innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Trafnie Wojewoda przede wszystkim zarzuca, że tym samym w zaskarżonym studium doszło do scedowania kompetencji rady gminy na inny, zresztą bliżej nieokreślony, organ. Jest to sprzeczne z prawem, gdyż brak do tego podstaw prawnych. Ponadto w ten sposób narusza się te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują sformalizowaną procedurę uchwalenia studium, mającą na celu m.in. zapewnienie udziału w uchwalaniu studium szeregu podmiotów publicznoprawnych i innych osób zainteresowanych określonymi ustaleniami studium (art. 11 powołanej ustawy). Podkreślenia wymaga też, na co zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej, że w tejże całościowej koncepcji zagospodarowania terenów miano by zaprojektować sieć dróg, wyznaczyć tereny mieszkaniowe, usługowe i inne oraz określić parametry zabudowy i zagospodarowania. Takie ustalenie może być odczytane jako scedowanie na inny organ kompetencji rady gminy wykonywanych poprzez uchwalenie studium, w którym zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji. W końcu ustalenia dotyczące konieczności opracowania "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów" i sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o ten dokument stanowią wykreowanie nieprzewidzianego przez prawo, dodatkowego dokumentu w procedurze uchwalenia planu miejscowego. Nie można przy tym podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który bagatelizuje ustalenia dotyczące opracowania "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów". Faktem jest, że studium będzie wiązało organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale nie ulega też wątpliwości, że z ustaleń zaskarżonego studium wynika, że oprócz tego ma wiązać także wskazana koncepcja, co jest sprzeczne z prawem. NSA podziela stanowisko skarżącego kasacyjne w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą ocenę ustaleń zaskarżonego studium w części 3.4., zatytułowanej Ochrona dziedzictwa kulturowego, w szczególności ustaleń odnoszących się do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w takim akcie nie można zamieszczać ustaleń, z których wynika, co należy uwzględniać przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju ustalenia wprost naruszają powołany przepis. Nie ma przy tym znaczenia, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i ewentualne powołanie się na jego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby podstawę do uznania, że taka decyzja narusza prawo. Chodzi o to, że nie jest dopuszczalne umieszczanie w studium ustaleń, które – jak wynika z ich treści – mają mieć charakter powszechnie wiążący, w tym mają stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Niedopuszczalność takiego zabiegu uzasadniona jest właśnie tym, że zgodnie z prawem studium nie może być źródłem powszechnie obowiązujących przepisów, lecz wiąże organy gminy tylko w określonym zakresie. Nie można też odmówić racji skarżącemu kasacyjnie, kiedy zarzuca, że ustalenia zaskarżonego studium, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej są nieprecyzyjne, a niekiedy sprzeczne. W ocenie NSA, nie zawsze jednak oznacza to konieczność stwierdzenia nieważności takich ustaleń. Po pierwsze, w sytuacjach nie tak oczywistych, jak już wskazane, wpierw należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium, które może być uznane za zgodne z prawem. Po drugie, należy mieć na uwadze, czy poprzez stwierdzenie nieważności niejasnych lub sprzecznych ze sobą ustaleń studium można doprowadzić do jego zgodności z prawem. Mając to na uwadze wskazać należy, że z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli w studium określi się obszary scaleń i podziałów nieruchomości, to dla tych obszarów należy obowiązkowo sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to uzasadnione tym, że zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.), gmina z własnej inicjatywy może przeprowadzić scalenie i podział nieruchomości tylko tych nieruchomości, które znajdują się na obszarach przewidzianych do scalania i podziału w planie miejscowym. W związku z tym w studium takie obszary, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, powinny być jednolicie opisywane jako obszary, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zauważyć należy, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wyraźnie rozróżnienie na obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 powołanej ustawy). W zaskarżonym studium są ustalenia o obszarach wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości (część 4.4.). W szczególności z tej części wynika, że obszarami wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości są obszar W. i obszar leżący w południowo-zachodniej części gminy. W odniesieniu do tego drugiego obszaru mówi się o "ewentualnej konieczności scaleń i podziału", która ma "wyniknąć z założeń koncepcji rozwoju tych terenów", jednakże należy przyjąć, że chodzi o kategoryczne wskazanie tego obszaru jako wymagającego scaleń i podziału nieruchomości, gdyż z przyczyn już wskazanych za niedopuszczalne należy uznać odsyłanie w studium do innych przez prawo nieprzewidzianych dokumentów z zakresu planowania przestrzennego. W zaskarżonym studium znajdują się też ustalenia dotyczące obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (część 4.2.), w których stwierdza się, że na rysunku studium wyznaczono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić plany miejscowe. Jednakże na rysunku studium takich obszarów nie wyznaczono. Wyznaczono jedynie "obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe", którymi są wspomniane obszary W. i teren leżący w południowo-zachodniej części gminy. Należy więc przyjąć, że w zaskarżonym Studium te właśnie obszary wyznaczono, jako obszary, dla których jest obowiązkowe sporządzenie planów miejscowych. Użyte w graficznej części zaskarżonego studium określenie "obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe" może być bowiem uznane za równoznaczne ze sformułowaniem "obszary, dla których jest obowiązkowe sporządzenie planów miejscowych". Jednocześnie należy przyjąć, że te obszary są jedynymi, dla których będą – według zamiaru gminy – sporządzane plany miejscowe. Inaczej mówiąc, nie ma w zaskarżonym studium ustaleń, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, co jednak nie stoi na przeszkodzie, aby zostały uchwalone także plany miejscowe dla innych obszarów. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika bowiem, aby można było uchwalać plany miejscowe jedynie dla tych obszarów, które w studium zostały wskazane jako obszary, dla których gmina zamierza sporządzić plany miejscowe. Za przyjęciem takiego znaczenia wskazanych ustaleń zaskarżonego studium przemawia też to, że stwierdzenie nieważności niejasnych i sprzecznych ze sobą ustaleń – czego domaga się Wojewoda – nie spowoduje, że zaskarżone studium będzie zawierało jednoznaczne ustalenia wymagane przez art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów, we wskazanym zakresie, NSA nie podziela argumentacji skargi kasacyjnej. NSA nie podziela też zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pozostałych ustaleń zaskarżonego studium. Ustalenie o treści "Oznacza to, że gmina nie gwarantuje doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy" nie jest sprzeczne z prawem, gdyż może być uznane jako wskazanie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów lub kierunków zagospodarowania oraz użytkowania terenów, a więc zakresu studium wynikającego z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dosłownie należy to rozumieć, wraz z innymi ustaleniami, jako wskazanie, że na tych terenach gmina nie zamierza realizować dróg publicznych i mediów dla nowej zabudowy. W ocenie NSA, nie stanowi to naruszenia przepisów stanowiących o tym, że do zadań gminy należy budowa dróg publicznych i urządzeń infrastruktury, gdyż brak środków prawnych, aby wymusić na gminie wykonanie tych zadań. W każdym razie stwierdzenie nieważności zacytowanego ustalenia zaskarżonego studium nie spowoduje sytuacji odwrotnej, a więc zagwarantowania doprowadzenia dróg publicznych i mediów. Z tych samych powodów, w ocenie NSA, nie można zarzucić sprzeczności z prawem ustalenia zaskarżonego studium o treści "Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zabudowy powinno wskazywać się na konieczność zapewnienia oczyszczania ścieków na własnym terenie lub budowy szczelnych osadników bezodpływowych i zapewnienie wywozu ścieków do najbliższej oczyszczalni lub punktu zlewnego na sieci kanalizacyjnej (w przypadku braku możliwości podłączenia do gminnego systemu oczyszczania ścieków).". Przy czym zapis ten należy interpretować jako wskazówkę dla władz gminy, aby informowały potencjalnych zainteresowanych o ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów, których ustalenia te dotyczą. W odróżnieniu od innych ustaleń zaskarżonego studium nie mówi się w tym przypadku wyraźnie o decyzji o warunkach zabudowy. Brak też podstaw, aby uznać, że "zezwolenia na lokalizację zabudowy" to decyzje o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w ocenie NSA, wskazane ustalenia, jakkolwiek są nieprecyzyjnie i mogą wywoływać wątpliwości co do zgodności z prawem, w szczególności co do tego, czy jest dopuszczalne przeznaczenie w studium terenu na budownictwo mieszkaniowe z jednoczesnym zastrzeżeniem, że gmina nie będzie tam budować dróg i urządzeń infrastruktury, spełniają pewną pożyteczną funkcję, mianowicie informują potencjalnych inwestorów, że nie mogą liczyć na gminę w zakresie zapewnienia budowy dróg i urządzeń infrastruktury. Wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, ustalenia te nie są sprzeczne z kolejnym kwestionowanym ustaleniem zaskarżonego studium, mianowicie o treści: "docelowo cały obszar gminy powinien być wyposażony w sieć wodociągową, zwłaszcza tereny zorganizowanych osiedli mieszkaniowych oraz obszary działalności gospodarczej." NSA nie dostrzega sprzeczności w tym, że gmina w studium ustala taką politykę przestrzenną, że na pewnych obszarach nie będzie realizować urządzeń infrastruktury, jednakże planuje, aby "docelowo", czyli w bliżej nieokreślonej przyszłości, wszędzie była sieć wodociągowa. Jeżeli chodzi o ustalenie o treści: "Zaleca się wprowadzanie jednolitej koncepcji stylistycznej dla detali architektonicznych na poszczególnych terenach przestrzeni publicznych, tak aby tereny te odbierane były jako estetyczne wizytówki gminy. Postuluje się wprowadzenie stref ochronnych, całkowicie wolnych od reklam (z wyłączeniem plansz promujących gminę W. i jej atrakcje), wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy.", to w ocenie NSA, w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów, aby uznać, że ocena w odniesieniu do tej części zaskarżonego studium, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest wadliwa. W istocie w skardze kasacyjnej podnosi się jedynie, że kwestionowano to ustalenie w kontekście nieustalenia w zaskarżonym studium obszarów przestrzeni publicznej. Jest oczywiste, że na skutek stwierdzenia nieważności tego ustalenia zaskarżonego studium nie dojdzie do przywrócenia stanu zgodnego z prawem ponieważ nadal w zaskarżonym studium nie będą wyznaczone tego rodzaju obszary. Zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do zarzutów skargi zawartych w punktach II.1. i II.2. jej petitum, nie są zasadne, gdyż jakkolwiek w chwili uchwalania zaskarżonego studium mogły istnieć wątpliwości, co do uznania urządzenia zieleni publicznej oraz dróg rowerowych za cele publiczne w rozumieniu wówczas obowiązującego art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to według tego przepisu, według obecnie obowiązującego brzmienia, takich wątpliwości nie ma. Z punktu 1. powołanego artykułu ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celem publicznym jest wydzielenie gruntu pod drogi rowerowe, zaś z jego punktu 9c. wynika, że celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki. W tej sytuacji kwestionowanych ustaleń nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania studium. W końcu, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze procesowym, NSA stwierdza, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zakresie, w jakim dotyczy tego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi zawartego w punkcie I.10. jej petitum. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji ten zarzut rozważał. Nie jest natomiast zasadna podstawa kasacyjna dotycząca zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczy tego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów Wojewody podniesionych na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w tym dniu nie wynika bowiem, aby stający wówczas pełnomocnik skarżącego rozszerzył zarzuty skargi. Skarżący, który - jak wynika ze skargi kasacyjnej - obecnie twierdzi, że jednak na tej rozprawie podniósł nowe zarzuty, nie skorzystał z przewidzianej przez prawo możliwości sprostowania protokołu (art. 103 p.p.s.a.). W tej sytuacji należy przyjąć, że protokół oddaje rzeczywisty przebieg rozprawy, a tym samym zarzut pominięcia zgłoszonych jakoby na rozprawie zarzutów nie może być uwzględniony. Nie wyklucza to oczywiście tego, aby skarżący podczas ponownego rozpoznania sprawy, zarzuty, o których twierdzi, że zostały pominięte, zgłosił na piśmie lub do protokołu na rozprawie. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania, podczas którego Sąd pierwszej instancji powinien ponownie rozważyć, z uwzględnieniem stanowiska Sądu drugiej instancji, zarzuty Wojewody dotyczące ustaleń zaskarżonego studium. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.