II SA/Rz 1342/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r, nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi B. G. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia na B. G. obowiązku przedstawienia w określonym terminie oceny technicznej wykonanych robót. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) wstrzymał prowadzenia robót budowanych, związanych z przebudową budynku mieszkalnego przy ul. R. [...] w R. oraz nałożył na inwestorkę B. G. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenie postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót. W uzasadnieniu Inspektor wskazał, że w dniu 18 lipca 2013 r. przeprowadzona została kontrola robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. R. [...] w R. Kontrola ta spowodowana została pismem T. K. z dnia 1 lipca 2013 r. Stwierdzono, w jej trakcie, że w budynku wykonywane są roboty budowlane przy konstrukcji dachu. Wymieniona została około połowa krokwi, łacenie, wykonana została wiatroizolacja oraz pokrycie z blachy profilowanej na jednej z połaci od strony rynku. A. G. oświadczył w czasie kontroli, że roboty budowlane rozpoczęte zostały w dniu 1 lipca 2013 r. w związku z uszkodzeniem dachu przez grad i miały one na celu zabezpieczenie budynku przed opadami atmosferycznymi. W trakcie kontroli przedłożone zostało zgłoszenie robót remontowych w powyższym budynku, dokonane w dniu 1 lipca 2013 r. do Starosty [...] przez właścicielkę budynku B. G. W ocenie organu wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę budynku, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w wyniku ich wykonania zmieniły się parametry techniczne i użytkowe budynku, w związku z wykonaniem dachu o większej powierzchni (dachu z okapami). PINB stwierdził, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych jest niezbędne gdyż roboty budowlane prowadzone są bez nadzoru osoby, posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane (a taki nadzór jest wymagany w przypadku robót wymagających pozwolenie na budowę), a poza tym zaistniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, przez przedłożenie oceny technicznej robót w budynku. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy stanowić będzie podstawę do podjęcia stosownej decyzji. Zażalenie na to postanowienie wniosła B. G. domagając się umorzenia postępowania. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a to art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. i art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwane dalej u.P.b.). Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W jego uzasadnieniu wskazał, że B. G. nie stawiła się na kontrolę, a organ przeprowadzając kontrolę przy udziale A. G., nie naruszył prawa, nie było bowiem przeszkód, aby kontrola została przeprowadzona w jego obecności. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać za wiarygodne wyjaśnień skarżącej, że do dnia upłynięcia terminu na zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ nie rozpoczęto remontu i dopiero po upływie terminu, w dniu 5 sierpnia 2013 r. przystąpiono do wymiany pokrycia dachu. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia informacja A. G. udzielona w trakcie kontroli, że roboty zostały rozpoczęte 1 lipca 2013 r., a którą to informację B. G. uważa za błędną. Z protokołu wynika jednoznacznie, że w dniu 18 lipca 2013 r. (a więc przed upływem 30 dni od dokonania zgłoszenia) organ stwierdził, że w budynku wykonywane są roboty budowlane przy konstrukcji dachu. W opinii WINB nie są to jedynie prace zabezpieczające przed zagrożeniem upadkiem pozostałego pokrycia do środka dachu, jak i na zewnątrz przed zalaniem, jak twierdzi skarżąca. Odnośnie przyznania gminie przymiotu strony WINB wyjaśnił, że strony postępowania ustala organ administracji zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. B. G. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane postanowienie WINB z dnia [...] października 2013 r. wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, albowiem w przypadku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez organ I instancji, wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe, - na wypadek gdyby Sąd nie podzielił ww. poglądu skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. o stwierdzenie wydanego postanowienia z naruszeniem prawa i także o umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszanie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygniecie tj.: a) art. 39, 40 § 1 i 2 k.p.a. przez brak prawidłowego zawiadomienia strony o kontroli, przez co ograniczone zostały prawa strony, na którą to w dalszej kolejności nałożone zostały najdotkliwsze sankcje w postaci rozbiórki, b) art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. przytaczając w pełni argumentacje z zażalenia, c) art. 124 § 2 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, d) art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Gmina [...] jest stroną postępowania, przytaczając argumentację z zażalenia, e) art. 77, 80, 85 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ I instancji wykazał w swoim postępowaniem dowodowym, że przeprowadzone roboty wykonane były przed upływem 30 dniowego terminu. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 1342/13, WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga B. G. jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Orzekające w sprawie organy zastosowały względem skarżącej przepis art. 50 ust. 1 u.P.b. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał stwierdzenie, że inwestorka B. G. wykonywała roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę jak i bez wymaganego prawem zgłoszenia. W konsekwencji wykazano w sposób nie budzący wątpliwości przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.P.b., który stanowi: w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wskazano również przyczyny uzasadniające wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Robotami wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę była zmiana powierzchni dachu (art. 28 ust. 1 u.P.b.) zaś robotami wymagającymi dokonania zgłoszenia remont dachu (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.P.b.). Roboty te zostały wykonane przez właścicielkę obiektu B. G. czego dowodzi zdjęcie przedstawione Organom nadzoru przez T. K., a także oświadczenie męża inwestorki A. G. Obraz ze zdjęcia przedstawia budynek inwestorki przed wykonaniem robót stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2013 r. Wbrew twierdzeniu skarżącej został ustalony okres wykonania zdjęcia, a był to czas sprzed wykonania nielegalnych robót. Nie budzi wątpliwości, iż w czasie wykonania zdjęcia dach budynku nie miał okapu o tej długości jaką ma obecnie. Ponadto widać na nim, iż rozpoczęto roboty przy konstrukcji dachu. Inwestorka nie przedstawiła na potwierdzenie swych twierdzeń o istnieniu wydłużonego okapu przed objęciem prawa własności budynku a więc także przed dniem wykonania zakwestionowanych robót żadnego dowodu, w tym dowodu pozwalającego uznać przebudowę dachu za legalną. Jest to wystarczające do uznania, że wobec braku pozwolenia na budowę roboty polegające na przebudowie dachu zostały wykonane wbrew obowiązującym przepisom prawa, a dokładnie wbrew treści art. 28 ust. 1 u.P.b. Fakt zwiększenia powierzchni dachu nie pozwala mówić w tym przypadku jedynie o remoncie jak podnosi skarżąca, tylko o przebudowie obiektu budowlanego. Organy trafnie uznały, że roboty te spowodowały przebudowę budynku skoro w ich wyniku nastąpiła zmiana jego parametrów technicznych (art. 3 pkt 7a u.P.b.). Za nielegalne należało również uznać prace remontowe inwestorki, bowiem pomiędzy dniem dokonania zgłoszenia czyli 1 lipca 2013 r., a dniem kontroli, tj. 18 lipca 2013 r., nie upłynęło 30 dni. Należy wyjaśnić skarżącej, że prawo do rozpoczęcia robót budowalnych objętych obowiązkiem dokonania zgłoszenia powstaje dopiero z chwilą upływu 30 dni, licząc od dnia doręczenia właściwemu organowi zawiadomienia o zamiarze ich rozpoczęcia. Fakt nie zgłoszenia sprzeciwu przez Starostę nie oznaczał, że inwestorka mogła wykonać roboty polegające na remoncie dachu. Stwierdzone w trakcie kontroli pracę nie sposób było uznać wyłącznie za zabezpieczenie budynku, skoro : 1) nastąpiła wymiana krokwi, 2) wykonano wiatroizolację, 3) łacenia, 4) wykonano pokrycie z blachy profilowanej od strony rynku. Stwierdzone w dniu 18 lipca 2013 r. roboty zostały udokumentowane w postaci fotografii, które wyraźnie potwierdzają ustalenia i rozstrzygnięcia Organów nadzoru budowlanego. Zarzuty skarżącej oparte na nie wyrażeniu sprzeciwu przez starostę pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią art. 30 ust. 5 zdanie drugie u.P.b., który stanowi : Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Nie znalazły także potwierdzenia zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 105 k.p.a. Prowadzone postępowanie miało swój przedmiot wobec wykazanej przez organy samowoli budowlanej. Fakt nie brania udziału przez skarżącą w czynnościach kontrolnych nie może wpłynąć na zmianę tej oceny. Po pierwsze, organy nie miały podstaw do uznania, że zawiadomienie o terminie i miejscu kontroli nie dotarło do inwestorki. Zawiadomienie w tym przedmiocie odebrał bowiem mąż B. G., który według zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma był dorosłym domownikiem skarżącej. Doręczyciel pisma nie ma tytułu do tego aby w chwili dokonywania czynności doręczenia kwestionować prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego małżonków, z których jeden podejmuje się przekazania korespondencji drugiemu. Jeżeli istnieją przeszkody w przekazaniu pisma osoba powinna odmówić jego przyjęcia i oddania adresatowi, jeżeli natomiast podejmie się jego oddania następuje skutek w postaci doręczenia. Wobec tego doręczenie zawiadomienia o terminie kontroli nastąpiło w sposób zastępczy o jakim mowa w art. 43 K.p.a. Stosownie do jego treści w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Organ pierwszej instancji nie naruszył więc prawa strony do udziału w czynnościach kontrolnych. Według Sądu, zarzuty skarżącej są bezpodstawne także wobec treści art. 80 ust. 3 u.P.r., na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Otóż w myśl tej regulacji, w przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w art. 80 ust. 2 tej ustawy, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Oznacza to, że ustawodawca pozwala na przeprowadzenie czynności kontrolnych pomimo braku udziału inwestora, a przy jednoczesnym udziale pełnoletniego świadka. Funkcje pełnoletniego świadka w tych okolicznościach pełnił mąż skarżącej A. G., a jego udział był szczególnie uzasadniony skoro w kontroli nie brała udziału jego małżonka B. G. Z uwagi na tą regulację u.P.b. A. G. nie musiał pełnić funkcji pełnomocnika inwestorki dla potrzeby przeprowadzenia czynności kontrolnych. Oznacza to, że dokonane w toku kontroli ustalenia mogły stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania zaskarżonego do WSA postanowienia. W konsekwencji organy obu instancji nie naruszyły przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, bowiem zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły materiał dowodowy. Strona skarżąca nie ma racji twierdząc, że Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii skoro na stronie 4 i 5 szczegółowo ją wyjaśnia i jednocześnie odpowiada na pozostałe zarzuty zażalenia. Należy też wyjaśnić skarżącej, że rola sądu administracyjnego polega na kontroli działań administracji publicznej, przez co nie on możliwości umorzenia postępowania administracyjnego o co wnioskowała w petitum swej skargi. Nie można też przyznać racji tym zarzutom skarżącej, które podnoszą błędne ustalenie stron postępowania. Skarżąca uważa, że przymiot strony nie przysługiwał Gminie [...]. To stanowisko jest błędne bowiem Gmina [...] jest właścicielem działki nr 2948, która bezpośrednio przylega do nieruchomości skarżącej. Wobec tego przedmiot postępowania dotyczy interesu prawnego Gminy w rozumieniu art. 28 K.p.a., co wyraźnie potwierdza orzecznictwo powołane przez skarżącą w treści jej zażalenia z dnia 18 sierpnia 2013 r. Reasumując, orzekające w sprawie organy nie naruszyły przytoczonych w skardze przepisów prawa materialnego jak i procesowego, co nakazywało uznać je za bezzasadne. Sąd administracyjny nie będąc związany ich treścią, nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z kompetencji kasacyjnych wobec przedmiotu skargi. Z tych przyczyn należało orzec o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.