I OSK 2719/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Bożena Popowska del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 18/14 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. U Z A S A D N I E N I E: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 18/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi M.B., zwanego dalej: "skarżącym", na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt 1 zobowiązał Burmistrza Miasta K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2013 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił wniosek o wymierzenie grzywny oraz w pkt 4 zasądził od Burmistrza Miasta K. na rzecz skarżącego kwoty 100 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kserokopii "wezwania do zapłaty" od Firmy [...], które wpłynęło do Gminy Miejskiej K. Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. Kierownik Wydziału Mienia, Planowania Przestrzennego i Architektury Urzędu Miasta w K. poinformował skarżącego o tym, że "wezwanie do zapłaty" od firmy [...] nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej zwanej: "u.d.i.p.". Skarżący wskazał, że złożył do Burmistrza wniosek o udostępnienie powyżej wskazanych informacji. Skarżący oświadczył, że domaga się zobowiązania Burmistrza Miasta K. do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności w sprawie, względnie udzielenia żądanej informacji publicznej, zobowiązania Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie oraz stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i tym samym ukarania Burmistrza Miasta K. grzywną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Zatem udzielona odpowiedź nie mogła mieć formy decyzji administracyjnej, bowiem forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla udzielenia bądź odmowy udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Burmistrza, prywatne pismo przedsądowe nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Wezwanie do zapłaty stało się podstawą do wszczęcia postępowania cywilnoprawnego, a niewątpliwie skarżący jest w tym postępowaniu stroną przeciwną, a zatem upublicznianie szczegółów pisma jest niedopuszczalne. Ponadto zważył, że dokument objęty wnioskiem skarżącego jest w sensie materialnym dokumentem wytworzonym przez przedsiębiorcę i dotyczy on działalności jego firmy, która nie jest w żaden sposób powiązana z działalnością publiczną, bądź działającą na rzez podmiotu publicznego (np.: poprzez wykonywanie stosownej umowy cywilnoprawnej na rzecz Gminy). Pismo przedsądowe, wystosowane do Gminy, zmierzało do realizacji prywatnych celów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę, stwierdził, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta K. pozostaje organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z kolei żądana informacja z wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2013 r. - stanowi informację publiczną na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, u.d.i.p. Informacja o sporach finansowym Gminy K. jest bowiem informacją o majątku jednostki samorządu terytorialnego. Sąd wskazał, że dokumenty będące w posiadaniu przez jednostkę zobowiązaną na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, związane z tokiem wykonywania lub zrealizowania umowy w zakresie zamówień publicznych, posiadają walor dokumentacji urzędowej, która stanowi informację publiczną. Do nich należą w szczególności: faktury wystawione przez wykonawcę umowy, dokumenty dotyczące złożonych zamówień, dokumenty przyjęcia dostaw, reklamacje składane przez zamawiającego, noty obciążeniowe wystawione przez zamawiającego wobec wykonawcy w związku z nieprawidłowościami zaistniałymi przy wykonywaniu umowy, noty odsetkowe wystawione przez wykonawcę, a także dokumenty związane z zaistniałymi sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcą umowy np. wezwania do naprawienia szkody, wezwania do zapłaty, pozwy sądowe i inne pisma procesowe dotyczące konkretnego zamówienia publicznego. (patrz. Wyrok WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Op 27/10, pub. LEX). W ocenie Sądu I instancji, w dacie wystąpienia skarżącego ze skargą, organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2013 r., jednak ze względu na podjęte przez organ zobowiązany działania, w tym pismo z dnia 19 listopada 2013 r., będące w rozumieniu organu próbą załatwienia sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny. Sąd I instancji oparł powyższe rozstrzygnięcie o przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.", a o kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy. Burmistrz Miasta K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia skargi kasacyjnej wniósł o utrzymanie w mocy orzeczenia Sądu pierwszej instancji w zakresie, w którym stwierdza, iż nie miało miejsca rażące naruszenie prawa ze strony organu. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na błędnym uznaniu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 61 Konstytucji, jako kryterium uznania danej informacji za "publiczną", wskazuje jej związek z działalnością organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne, przy czym uprawnienia dotyczące udostępniania informacji publicznej doznają ograniczeń ze względu na treść art. 1 ust. 2 oraz art. 5 u.d.i.p. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie za istotny uchodzi w szczególności art. 5 ust. 2 ww. ustawy, gdzie za podstawy ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej wymienia się prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Przytoczono pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 10/14), iż "fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu". Wywodzono, że organ zastosował się do obowiązku poinformowania wnioskodawcy o niemożności zastosowania przepisów u.d.i.p. ze względu na to, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W konsekwencji, nie zachodzą warunki do wydania decyzji administracyjnej. Podniesiono, że w obliczu tak przedstawionej argumentacji, organ zaskarża II i III pkt sentencji wyroku ze względu na ich niezasadność, albowiem zachowanie Burmistrza Miasta K. nie może być określane mianem bezczynności. Zacytowano fragment uzasadnienia do wyroku WSA z dnia 24 marca 2014 r., w którym stwierdzono, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, naruszenia przepisów prawa materialnego ( podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), będąc związany granicami skargi kasacyjnej. Poza sporem była okoliczność, że Burmistrz Miasta K., jako organ gminy, należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w rezultacie spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Przedmiot sporu dotyczył natomiast zagadnienia, czy żądana przez skarżącego informacja w zakresie przekazania kserokopii "wezwania do zapłaty" wystosowanego przez Przedsiębiorstwo [...], stanowi informację publiczną. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że informacja ta stanowi informację publiczną. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawowe pojęcie "informacji publicznej" jest bardzo szerokie. Podkreślić należy, że przedmiotem informacji mogą być m. in. okoliczności wymienione przykładowo w art. 6 ustawy. Przykładowe wyliczenie informacji zawarte w art. 6 wskazuje, że co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną (zob. M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznej Toruń 2002, str. 25 i nast. ). Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej. W tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji. Kierowane ewentualnie do gminy noty obciążeniowe, czy skierowane przeciwko niej powództwa cywilne, czy też pisma przedsądowe, wiążące się z możliwością wszczęcia postępowania sądowego o zapłatę, a w tym "wezwanie do zapłaty", bezpośrednio dotykają materii związanej z funkcjonowaniem gminy, a w szczególności jej finansów, a więc finansów publicznych. Już choćby z tego powodu dotyczą sfery publicznej związanej zresztą z działaniem i majątkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Uzyskane informacje o omawianym charakterze, związane są nieodłącznie z funkcjonowaniem danej gminy i mogą służyć społecznej kontroli w zakresie prawidłowości jej działania. Z tych powodów nie można im odmówić charakteru informacji publicznej. W odniesieniu do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentu, o dokonaniu przez organ, pismem z dnia 19 listopada 2013 r. poinformowania wnioskodawcy o niemożności zastosowania przepisów u.d.i.p. ze względu na to, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, to powyżej wskazana czynność organu nie stanowi załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, z uwagi na okoliczność, że wbrew stanowisku wyrażonemu w ww. piśmie, wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Pozytywne załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej polega na jej dostarczeniu w sposób i w formie określonych w tym wniosku, czyli przez podjęcie czynności materialno-technicznej (art. 10 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), natomiast negatywne załatwienie takiego wniosku, czyli nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy powinno nastąpić przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umarzającej postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ww. ustawy), co w sprawie nie nastąpiło i co w konsekwencji skutkowało podjęciem przez Sąd I instancji trafnego rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia natomiast, czy uprawnienia dotyczące udostępniania informacji publicznej doznają ograniczeń ze względu na treść art. 1 ust. 2 oraz art. 5 u.d.i.p., stanowi zupełnie inne zagadnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdyby w treści informacji publicznej zawarte były dane chronione w ten sposób, to prawo skarżącego do informacji publicznej będzie podlegało ograniczeniu, zaś organ będzie zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Niniejsza sprawa została zainicjowana skargą na bezczynność organu. Organ ma więc obowiązek załatwienia wniosku o informację publiczną w terminie, niezależnie od tego, czy żądana informacja podlega ograniczeniom. Kwalifikacja w tym zakresie determinuje jedynie to, w jaki sposób organ załatwi wniosek, a więc w jakim zakresie informacji udzieli, a w jakim odmówi jej udzielenia poprzez wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli zatem organ przyjmuje, że żądana informacja doznaje ograniczeń, to w myśl przywołanego przepisu, z powołaniem się na art. 5 u.d.i.p., powinien był wydać decyzję administracyjną i swoje stanowisko umotywować w jej uzasadnieniu. Nie udostępniając zatem żądanych materiałów skarżącemu, ani nie wydając decyzji organ uchybił art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na obecnym etapie niniejszej sprawy badanie więc zagadnienia zasadności twierdzeń o występujących ograniczeniach w udzieleniu żądanej informacji publicznej, byłoby przedwczesne, skoro sam organ nie dokonał jej jeszcze w określonych ustawowo formach procesowych. Wyjaśnić należy, że organ nie powinien był poprzestać na skierowaniu do skarżącego pisma z dnia 19 listopada 2013 r. informującego o tym, że "wezwanie do zapłaty" od firmy [...] nie stanowi informacji publicznej, lecz winien był załatwić wniosek wydając odmowną decyzję administracyjną lub udostępnić żądaną informację – w zależności od wyników przeprowadzonej przez siebie subsumpcji. Powtórzyć zaś należy, że nie podejmując dalszych ww. czynności w sprawie z wniosku o informację publiczną w formach określonych ustawowo, organ popadł w bezczynność, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Nawiązując natomiast do przytoczonego w skardze kasacyjnej wyroku o sygnaturze akt: II SA/Wa 10/14, należy stwierdzić, że nie był on przydatny do analizy omawianego problemu z uwagi na odmienny stan faktyczny rozpoznawanej w nim sprawy. Co się natomiast tyczy zawartego w skardze kasacyjnej cytatu z wyroku, jak w niej wskazano: " WSA z dnia 24 marca 2014 r.", wobec braku określenia siedziby sądu, nie sposób cytatu tego odnieść do omawianej sprawy. W związku z powyższym, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.