II OSK 2165/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Hajnówka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 3/14 w sprawie ze skargi J.R. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Hajnówka w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J.R. (dalej jako "skarżący") na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, stwierdził prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 2000 złotych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy [...] i Wójta Gminy [...]. W ocenie skarżącego, organ nie zakończył postępowania w związku z samowolnym obniżeniem terenu na działce o nr geodezyjnym [...] w N. i na części działki o nr geodezyjnym [...] w N., stanowiącej własność skarżącego. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] prowadził postępowanie administracyjne od 6 maja 2011 r. Prowadząc postępowanie wydał cztery decyzje administracyjne w postępowaniu zwykłym, które to decyzje były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Ponadto organ odwoławczy wydał dwa postanowienia na wniosek skarżącego, w których uznał, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, a w jednym z nich uznał, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji przedstawił następujący przebieg postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku przekazało sprawę do rozpoznania przez Wójta Gminy [...]. Następnie decyzją z [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji przywracającej stan poprzedni na działkach należących do skarżącego. Decyzją z [...] października 2011 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zobowiązaniem organu do uzyskania ekspertyzy biegłego dotyczącej stanu faktycznego sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. organ ponownie odmówił wydania decyzji przywracającej stan poprzedni na działkach skarżącego. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie zobowiązał organ do uzyskania ekspertyzy biegłego, uznając poprzednią za niewystarczającą. Akta zwrócono organowi 23 stycznia 2012 r. Następnie decyzją z [...] maja 2012 r. organ wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji przywracającej stan poprzedni. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zobowiązano organ I instancji do uzupełnienia opinii biegłego w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Akta zwrócono 13 sierpnia 2012 r. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. organ I instancji ponownie wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji przywracającej stan poprzedni, która to decyzja została ponownie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na kwestię sporną w zakresie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w sprawie i zobowiązał skarżącego do wystąpienia do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., organ odwoławczy stwierdził istnienie podstaw do wyłączenia Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę Wójtowi Gminy [...] Sąd I instancji zaznaczył, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżący dwukrotnie wnosił zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy [...]. Zażalenia te organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzając, że doszło do przewlekłości postępowania, z tym że w jednym przypadku przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie z [...] grudnia 2012 r.). W postanowieniu z [...] grudnia 2013 r. organ odwoławczy stwierdził przewlekłość postępowania, ale nie stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie w tej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z winy organu i to z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił, że pomiędzy wydawaniem decyzji upływał termin kilkumiesięczny, a w jednym przypadku termin dziesięciomiesięczny. W ocenie Sądu I instancji, działanie to można uznać za pozorne ze względu na wielokrotne powoływanie tego samego biegłego i kolejne uzupełnianie przez niego ekspertyzy. Zdaniem Sądu I instancji, o przewlekłości świadczy także dwukrotne uznanie postępowania za przewlekłe przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Ponadto uchylając kolejne decyzje organu I instancji, organ odwoławczy zaznaczał, że należy sprawdzić uprawnienia biegłego eksperta. Z zaświadczenia z 23 lutego 1966 r. wynika bowiem, że biegły jest ekspertem z zakresu geologii i jest uprawniony do sporządzania projektów, badań i dokumentacji geologicznych w zakresie poszukiwania i rozpoznawania wód podziemnych. Nie jest on zatem biegłym hydrologiem, na co słusznie wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Stąd też Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione wystąpienie Wójta Gminy [...] z 20 marca 2012 r., skierowane do Ministerstwa Środowiska. Sąd I instancji wskazał, że nie odnalazł elementów usprawiedliwiających opieszałość organu. Organ I instancji ewidentnie lekceważył uzasadnienia i wytyczne organu odwoławczego. O wysokości grzywny rozstrzygnął Sąd I instancji, który określenia jej wysokości dokonał przez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...]. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 149 § 1 w związku z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") i w związku z art. 7 i art. 12 k.p.a. W ocenie organu, Sąd I instancji nie dostrzegł, że skarga na przewlekłość postępowania jest nieuzasadniona w sytuacji, gdy organ podejmował wszystkie niezbędne czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe i prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego. Organ podkreślił, że uczestnik postępowania składał liczne wnioski w sprawie oraz środki odwoławcze, których rozpatrzenie w sposób istotny wpływało na termin rozpatrzenia wniosku skarżącego. Po drugie, art. 3 § 1 i art. 149 § 1 zdanie 2 i § 2 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 12 i art. 35 § 5 k.p.a. przez uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sposób wybiórczy dokonał oceny materiału dowodowego w sprawie, wskazując na niektóre czynności procesowe organu, z pominięciem rozróżnienia okoliczności zależnych od organu oraz wynikający z działań podejmowanych przez stronę postępowania. W ocenie organu, Sąd I instancji pominął, że ustawodawca przewidział możliwość rozpatrzenia sprawy w innym terminie, niż wskazany w art. 35 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, nie publ.). W konkretnej sprawie administracyjnej przewlekłość postępowania może również dotyczyć sytuacji, w której organ wydaje rozstrzygnięcia, ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego. Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga analizy sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, oceny faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088). Takiej oceny Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał, a Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Sąd I instancji nie tylko uwzględnił okresy, jakie upływały między wydaniem kolejnych decyzji administracyjnych w sprawie lecz i podejmowane w tym czasie czynności. Trafnie uwzględnił również uchybienia w decyzjach organu I instancji, które to uchybienia stanowiły następnie podstawę wydania decyzji kasacyjnych organu odwoławczego. Ocena tego rodzaju okoliczności jest wymagana na etapie rozstrzygania, czy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, nie uwzględniając wskazań zawartych w uchylających decyzjach organu odwoławczego. Wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował postępowanie przed organem. Nawet przyjmując, że organ podejmował wszystkie niezbędne czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe i prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego, nie można uznać, że czynności te były podejmowane w terminie. Ponadto organ podejmował szereg czynności pozornych (wielokrotne powoływanie tego samego biegłego i kolejne uzupełnianie przez niego ekspertyzy), pomijał zalecenia organu odwoławczego (między innymi dotyczące uprawnień biegłego), a także bezpodstawnie zawiesił postępowanie. Stanowiło to także podstawę zażaleń skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenia te organ odwoławczy uznał za zasadne, przy czym w postanowieniu z [...] grudnia 2012 r. stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 7 i art. 12 k.p.a. Nie ulega także wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opieszałość w działaniu organu nie była uzasadniona okolicznościami obiektywnymi, a w toku postępowania niezasadnie przedłużano termin załatwienia sprawy i podejmowano czynności pozorne. Okresy między wydaniem kolejnych decyzji wynosiły nawet dziesięć miesięcy. Ustawodawca przewidział możliwość rozpatrzenia sprawy w innym terminie, niż wskazany w art. 35 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ może prowadzić postępowanie w sposób opieszały, podejmując czynności, które są zbędne dla prawidłowego przebiegu postępowania. Jak wynika z przedstawionej przez Sąd I instancji analizy przebiegu postępowania w sprawie, tego rodzaju czynności podejmował Wójt Gminy [...] w przedmiotowym postępowaniu. Stąd też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 § 1 zdanie 2 i § 2 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 12 i art. 35 § 5 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.