IV SAB/Gl 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w N. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] roku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałej części postępowanie umarza; 4) zasądza od wymienionego organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 stycznia 2014 r. J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w N., w związku z nieudostępnieniem mu w terminie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że zwrócił się do wymienionego organu z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, w oparciu o ustawę z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tj. kserokopii regulaminu organizacyjnego, regulaminu wynagradzania i regulaminu pracy Gminnej Biblioteki Publicznej w N. (dalej w skrócie GBP) wraz z zarządzeniami je wprowadzającymi do użytku służbowego (pismo z dnia 10 grudnia 2013 r.) oraz protokołu z kontroli przeprowadzonej w GBP przez Państwową Inspekcję Pracy w bieżącym roku (pismo z dnia 19 grudnia 2013 r.). Skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi w sprawie udostępnienia regulaminów. Natomiast w kwestii udostępnienia protokołu kontroli pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. udzielono mu "jakoby pouczenia", a nie odpowiedzi. W związku z tym skarżący uznał wniesienie skargi za zasadne i domagał się stwierdzenia naruszenia prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w N. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma zaznaczyła, że sprawa ze skargi J. S. w kwestii udostępnienia protokołu kontroli przeprowadzonej przez PIP w R. była rozpatrywana przez Radę Gminy N. na sesji w dniu [...] i uznana za bezzasadną. W związku z tym była przekonana, iż sprawa skargi została załatwiona już w drodze powyższej uchwały. Dlatego pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. poinformowano skarżącego, by zwrócił się o udostępnienie przedmiotowego protokołu kontroli do PIP w R. Ponadto wskazano, że w kwestii udostępnienia regulaminów skarżący pismem z dnia 18 lutego 2014 r. został poinformowany, że informacja w tym zakresie znajduje się na stronie internetowej BIP pod podanym w tym piśmie adresem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna wyłącznie w sprawach, w których zapadają decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania i uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy wyjaśnić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej (GPB) w N., polegającej na niezałatwieniu jego wniosków o udzielenie informacji publicznej, które skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", gdyż na tę ustawę się powołał. Zatem sprawa wszczęta z tych wniosków powinna być rozpoznana na zasadach i w trybie określonych w przepisach tej ustawy. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1), jak również podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Gminna Biblioteka Publiczna w N. jest samorządową instytucją kultury realizującą zadania publiczne w zakresie szeroko rozumianego upowszechniania kultury, działającą m.in. na podstawie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642) oraz ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Nie ulega zatem wątpliwości, że Gminna Biblioteka Publiczna w N., jako osoba prawna samorządu terytorialnego, wykonująca zadania publiczne i finansowana ze środków publicznych mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, konkretnie w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zatem Dyrektor tej biblioteki, jak organ ją reprezentujący zobowiązany jest na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Pojęcie informacji publicznej określone natomiast zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego ani faktycznego. Natomiast dostęp informacji może zostać ograniczony, jednakże wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Informacje o udostępnienie których zwrócił się skarżący do Dyrektora GBP w N. stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Regulaminy wynagradzania, pracy czy regulamin organizacyjny Gminnej Biblioteki Publicznej, regulują sferę organizacyjną, należącą do szeroko pojmowanej działalności tego podmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 2), natomiast protokół z kontroli GBP przeprowadzonej przez PIP stanowi dokumentację z przebiegu i efektów kontroli tego podmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ). Zatem załatwienie sprawy z wniosków skarżącego przez dyrektora GBP na podstawie u.d.i.p. mogło nastąpić: - poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2), - poprzez odmowę udzielenia informacji w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania (art. 16 ust. 1) z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, bądź też - poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy), - poprzez poinformowanie, że informacja została udostępniona w BIP. Nie jest bowiem organ zobowiązany do udostępnienia informacji na wniosek, jeżeli jest ona dostępna w BIP (art. 10 ust. 1). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2013 r. o udostępnienie protokołu kontroli GBP przeprowadzonej przez PIP nie został załatwiony zgodnie z u.d.i.p.. Dyrektor GBP nie podjął bowiem żadnej z wyżej wymienionych czynności określonych w ustawie. Wskazanie skarżącemu, iż w tej sprawie ma zwrócić się do jednostki, która taką kontrolę przeprowadziła ( do PIP w R.) nie stanowi o załatwieniu wniosku skarżącego zgodnie z przepisami tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 9 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 404) kopię protokołu kontroli inspektor pracy pozostawia podmiotowi kontrolowanemu, co oznacza, że podmiot kontrolowany odpisem takiego protokołu dysponuje. Powyższe postępowanie Dyrektora GBP świadczy zatem o tym, że pozostaje on w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z dnia 19 grudnia 2013 r., co uzasadniało uwzględnienie skargi w tej części. W związku z tym Sąd na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). W pozostałej części obejmującej bezczynność dotyczącą wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2012 r. nie mogło dojść do uwzględnienia skargi. Jak wynika z nadesłanych Sądowi akt sprawy, przed wniesieniem skargi, tj. przed 20 stycznia 2014 r. organ był bezczynny, bo nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego w żaden przewidziany w ustawie sposób, co kwalifikuje wniesioną skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. Jednakże po wniesieniu skargi bezczynność w tym zakresie ustała. W dniu 18 lutego 2014 r., a więc już po wniesieniu skargi, organ zawiadomił skarżącego, że regulaminy, tj. organizacyjny, wynagradzania i pracy zostały umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy N. Z materiałów nadesłanych przez skarżącego wynika, że regulaminy te zostały opublikowane wraz z zarządzeniami je wprowadzającymi. W świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z przepisu tego wynika zatem, że jeżeli informacja została już udostępniona w BIP organ nie ma obowiązku udzielania zawartej w nim informacji w inny sposób. Zawiadomienie skarżącego przez organ po wniesieniu przez niego skargi do Sądu na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o umieszczeniu w BIP- ie żądanych przez niego informacji publicznych czyni postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowym i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., o sygn. I OPS 6/08 publik. ONSA i WSA z 2009 r., nr 4, poz. 63). Z tych powodów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. postępowanie w tej części należało umorzyć, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji. Jednocześnie w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Natomiast organ zareagował na wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2013 r. jednakże bezczynność w tym zakresie wynikła z błędnej oceny, co do realizacji żądania. W pozostałym zakresie wprawdzie organ przekroczył termin do załatwienia sprawy niemniej przekroczenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a, orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy, orzeczono w punkcie 4 sentencji na podstawie art. 200 0raz art. 205 § 1 P.p.s.a.