I SA/Wa 2461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej T. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu dowołania Prezydentam. [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] i stwierdził nabycie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną – ul. [...]. Decyzja Ministra wydana został przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Pismem z 17 lipca 2009 r. Prezydent [...] wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności opisanej na wstępie nieruchomości jako zajętej drogą publiczną - ul. [...]. Działka nr [...] objęta była zbiorem dokumentów [...] i w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność T. K. Ulica [...], która wedle wnioskodawcy częściowo posadowiona była w obszarze ww. działki, zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. woj. [...] Nr [...] poz. [...]), zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona, w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), drogą gminną. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu wymienionej działki, oceniając, że w sprawie nie zostało wykazane spełnienie przesłanek ustanowionych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zakresie dotyczącym zajętości nieruchomości drogą publiczną oraz publicznoprawnego nią władania. Odwołując się do treści złożonego przez właścicielkę gruntu oświadczenia, Wojewoda wywodził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła okresowo nieprzejezdną drogę gruntową, w odniesieniu do której nie były prowadzone przez gminę roboty budowlane. Organ wskazał jednocześnie na nieprzedstawienie przez inicjatora postępowania żadnego dowodu pozwalającego na wyprowadzenie w tym względzie odmiennych wniosków. Na poparcie władania nieruchomością Prezydent [...] dostarczył bowiem jedynie dokument w postaci umowy powierniczej z [...] grudnia 1994 r. na realizację czynności konserwatorskich i modernizacyjnych oświetlenia ulicznego, ale zawartej ex ante, tj. przed ich wykonaniem, natomiast nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego, że umowa ta faktycznie była realizowana. Przy czym zdaniem Wojewody nawet gdyby do jej wykonania doszło, to samo umieszczenie na nieruchomości lamp oświetleniowych nie może być zinterpretowane jako zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie drogi. Cechą konstytutywną bowiem każdej drogi publicznej jest posiadanie jezdni o stosownej nawierzchni, a w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy należy przede wszystkim wykazać istnienie urządzonej jezdni. Wojewoda podkreślił także, iż wskazywana przez inicjatora postępowania okoliczność istnienia na nieruchomości asfaltowej jezdni, z uwagi na składane w tym zakresie rozbieżne oświadczenia stron, nie została udowodniona ani nawet uprawdopodobniona. Od decyzji tej Prezydent [...] wniósł odwołanie, kwestionując stanowisko organu co do braku władania gruntem przez gminę jak też jego zajętości drogą publiczną. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego i orzekł o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości. Minister nie podzielił oceny organu wojewódzkiego, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. warunkujące przejście z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy. Jego zdaniem, stanowiąca własność osoby fizycznej (T. K.) działka nr [...], zajęta była bowiem 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną, a jednostka samorządowa wykonywała w stosunku do niej władztwo. Organ wskazywał jednocześnie, że dla możliwości zastosowania art. 73 powołanej ustawy nie ma znaczenia sposób urządzenia drogi, tj. czy jest ona droga gruntową czy też pokryta asfaltem. Dowodami dokumentującymi w sposób wystarczający stan zagospodarowania działki nr [...] drogą publiczną są jego zdaniem: wydruk mapy z programu GEOMAP wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.; wyjaśnienia Naczelnika Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2012 r. - gdzie podano, że przedmiotowa działka w ww. dacie stanowiła część działki nr [...], która zgodnie ze stanem faktycznego użytkowania wykazywana była w ewidencji jako zajęta pod drogę; a także oświadczenie właścicielki gruntu zawarte w piśmie z 29 lutego 2012 r., mające potwierdzać, że ul. [...] obejmowała 31 grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomość. Jeśli zaś chodzi o przesłankę władania publicznego nieruchomością, to w ocenie organu potwierdza je zarówno umowa powiernicza z [...] grudnia 1994 r. zawarta pomiędzy Urzędem Gminy [...] a Zarządem Dróg Miejskich w W., jak też T. K. wskazując, że do 31 grudnia 1998 r. były prowadzone doraźne działania mające na celu wyrównanie dziur w drodze materiałami typu żwir i tłuczeń. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej T. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: bezpodstawne przyjęcie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość zajęta była droga publiczną i znajdowała się we władaniu skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; całkowite pominięcie faktu, że przez 10 lat od daty wskazanej w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nie toczyło się żadne postepowanie mające na celu przejęcie własności nieruchomości z mocy prawa; pominięcie okoliczności, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. i przez wiele lat później płaciła ona należne od nieruchomości podatki, a także że w dokumentach dotyczących przedmiotowej nieruchomości ujawniony stan prawny był w ww. okresie niezmienny. Ponadto za sprzeczne z zasadami państwa prawa uznawała ona pozbawienie jej możliwości ewentualnego żądania odszkodowania za utraconą nieruchomość, w sytuacji gdy decyzję o jej przejęciu wydano 20 sierpnia 2013 r, a samo postępowanie w tym przedmiocie wszczęto w roku 2009. Skarżąca zarzuciła także organowi nadużycie w interpretacji jej oświadczenia, które wedle Ministra miało potwierdzać zajęcie nieruchomości drogą publiczną, podczas gdy jej stanowisko było przeciwne. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik strony zarzucił decyzji Ministra naruszenie art. art.: 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wyjaśniając jednocześnie, że oświadczenie T. K. z [...] lutego 2012 r. w części objętej pkt 2, gdzie wskazywała ona na doraźne prowadzenie działań naprawczych drogi, rozumieć należy jako działania właściciela nieruchomości oraz sąsiadów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd podzielił. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ono więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości oraz władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz. Ta trafna konstatacja organu nie doprowadziła jednak, na gruncie niniejszej sprawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Przede wszystkim w sprawie, jak zasadnie wywodziła skarżąca nie zostało wykazane, ze w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna stanowiąca ul. [...] posadowiona była w obszarze działki nr [...] jak też, że znajdowała się ona wówczas w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Zważyć zaś należy, że przesłanki wymagane przepisem w celu wykazania prawa lub wywiedzenia obowiązku muszą być wykazane bez żadnych wątpliwości i znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. W przypadku zaś postępowania z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ma to o tyle szczególne znaczenie, że chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na podmiot publiczny. Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się ww. przepis, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością istotne jest by jednostka samorządu terytorialnego (bądź Skarb Państwa w przypadku gruntów zajętych drogami krajowymi), poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości, na której posadowiono drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p. Powyższe okoliczności stanu faktycznego bezwzględnie odnosić się muszą do stanu istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Muszą one przy tym znajdować oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy zebrane w sprawie materiały tych okoliczności w sposób wystarczający i przekonujący nie potwierdzają. Przede wszystkim za dowód urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. w granicach aktualnej działki nr [...] przedmiotowej drogi nie sposób uznać, jako uczynił to Minister, wydruku z systemu informatycznego GEOMAP fragmentu mapy z odręcznie naniesioną przez pracownika komórki organizacyjnej Urzędu [...] adnotacją "wg. stanu na dzień 31.12.1998 r.". Abstrahując nawet od tego, że wydruk taki nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to w świetle lakoniczności ww. adnotacji i braku jakiejkolwiek legendy tej mapy nie sposób ustalić jakimi przesłankami kierował się ów pracownik stwierdzając, że stanowi ona rzeczywiste odzwierciedlenie stanu faktycznego istniejącego na gruncie w wymienionej przez niego dacie, jak też, że oznaczone na mapie granice działki nr [...] (która to działka na koniec grudnia 1998 r. miała stanowić część działki ew. nr [...] z obrębu [...] – vide pismo Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2012 r. ) pokrywają się z granicami pasa drogowego, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. To natomiast wyklucza możliwość czynienie wyłącznie w oparciu o ten dowód jakichkolwiek miarodajnych ustaleń stanu zainwestowania infrastrukturą drogową obszaru przedmiotowej nieruchomości. Warto również zauważyć, że w piśmie przewodnim Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2012 r., przy którym wspomniana mapa został przekazana organowi wojewódzkiemu, informowano o istniejącej w dniu 1 stycznia 1999 r. asfaltowej nawierzchni ul. [...], a to stwierdzenie z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z informacją podawaną trzy lata wcześnie przez tę samą komórkę organizacyjną Urzędu Miasta [...] o gruntowej nawierzchni drogi (vide pismo z [...] czerwca 2009 r. nr [...]), co uszło uwadze Ministra. Oczywiście rację ma organ odwoławczy, że rodzaj nawierzchni drogi nie ma (jak przyjmował to Wojewoda) istotnego znaczenia z punktu widzenia zakwalifikowania określonego na gruncie stanu faktycznego, jako odpowiadającego normatywnej definicji pasa drogowego. Jednakże w sytuacji, gdy jednostki organizacyjne podmiotu sprawującego zarząd drogi, podają rozbieżne informacje co do stanu technicznego drogi publicznej, nie sposób bezkrytycznie przyjmować podawanych przez te jednostki wyjaśnień co do samego urządzenia pasa drogowego w granicach przez nie określanych (tu działki nr [...]). Tym bardziej gdy właścicielka nieruchomości zaprzecza by w dacie 31 grudnia 1998 r. nieruchomość była zajęta drogą publiczną i pozostawała we władaniu gminy, przedstawiając odmienne informacje, co do stanu zagospodarowania nieruchomości w tej dacie (wskazując na brak całorocznej przejezdności drogi, prace remontowe wykonywane w jej obszarze przez właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...] - vide oświadczenie z [...] lutego 2012 r. oraz oświadczenie złożone do protokołu na rozprawie) Nie może także w realiach rozpoznawanej sprawy potwierdzać publicznoprawnego władania nieruchomością w ww. dacie sam fakt zawarcia umowy powierniczej na czynności związane z eksploatacją oświetlenia ulicznego, obejmującej swym zakresem także rejon ul. [...], w sytuacji gdy brak jest dowodów, że takie urządzenia infrastruktury technicznej już wówczas w ogóle w obszarze działki [...] zostały posadowione. W niniejszej zaś sprawie jedyny dowód wskazujący na ich istnienie na spornej działce stanowi wydruk fotoplanu załączony do odwołania, ale obrazujący aktualny stan tej nieruchomości. Skoro zatem w zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości drogą publiczną, jak też nie wykazano władania nią przez gminę w tej dacie, to należało uznać, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego w sposób umożliwiający zakończenie postępowania, a tym bardziej zakończenia go decyzją reformatoryjną przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co czyni zasadnym zarzut naruszenia tego przepisu, a także uzasadnia zarzut naruszenia w sposób istotny art. 7, 77 § 1 i k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji powyższego trafny jest również zarzut naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie. Nie ma racji natomiast skarżąca, że ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi publicznej lecz droge wewnętrzną. Zważyć bowiem należy, że o tym jaki ona miała status przesądziła podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r., której kopia załączona została do akt sprawy, zaliczająca ul. [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich. Powyższy akt prawa miejscowego przesądził, iż wydzielona droga uzyskała status drogi publicznej (por. art. 1 ustawy o drogach publicznych). Tego rodzaju drogi z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi, o czym z kolei stanowi art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Bez znaczenie także dla oceny legalności decyzji podejmowanej w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy jest, akcentowana przez skarżąca data wszczęcia postępowania. Zatem fakt, że uruchomione zostało ono w sytuacji, gdy termin do zgłoszenia wniosku odszkodowawczego przez właściciela gruntu już ekspirował, nie mógł stanowić samoistnej podstawy do eliminacji wydanej w tym postępowaniu decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu pozyskania dokumentów geodezyjnych obrazujących stan zagospodarowania aktualnej działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Ustali na podstawie jakich danych osoba sporządzająca adnotację na wydruku mapy z sytemu GEOMAP przyjęła, że odzwierciedla ona stan nieruchomości istniejący ww. dacie, a także czy w ogóle, a jeśli tak to jakie, przez kogo i w jakim konkretnym okresie czasu czynności zarządu drogi realizowane były w obszarze ul. [...] przed 1 stycznia 1999 r. W zależności zaś od poczynionych w tym względzie ustaleń stanu faktycznego, odpowiednio udokumentowanych w aktach sprawy, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego skład orzekający obecnie nie przesądza.