VII SA/Wa 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu na działkę nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] dokonał przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...][...]na odcinku od km 29+400 do km 30+700. Wobec powyższego zgłoszenia Wojewoda [...] nie zgłosił sprzeciwu. Zgłoszone roboty budowlane oprócz przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] obejmowały również przebudowę istniejącego systemu odwodnienia, przebudowę sieci wodociągowej i energetycznej oraz przebudowę zjazdów. Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. W. S. złożył do organu nadzoru budowlanego skargę z żądaniem poprawienia geometrii zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] na działki o nr [...]do parametrów zjazdów publicznych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdów na działki o nr ewidencyjnych [...]należące do skarżącego. Organ prowadził postępowanie odrębnie w stosunku do każdej z działek. Podczas postępowania wyjaśniającego dotyczącego działki nr ew [...] wojewódzki organ nadzoru budowlanego w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 października 2012r stwierdził wykonanie na przedmiotową działkę z drogi wojewódzkiej nr [...] zjazdu indywidualnego o szerokości 5,00 m i długości 9,00 m o nawierzchni z kostki brukowej, z przepustem o średnicy ok. 40 cm. Zdaniem organu przebudowa zjazdu dokonana w ramach zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2008r wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bowiem nie została objęta ustawowym zwolnieniem z takiego obowiązku. Ponieważ inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie naprawcze. Mianowicie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia w zakreślonym terminie oceny technicznej robót budowlanych polegających na budowie zjazdu na działkę nr [...] z drogi wojewódzkiej [...] w miejscowości [...], gm. [...], wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestor przedłożył wymagane opracowanie, które zawiera ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Z przedstawionej oceny wynika, że inwestor przebudował istniejący wcześniej, nieutwardzony zjazd indywidualny bez zmiany jego dotychczasowej funkcji. Przebudowany zjazd spełnia wszystkie wymagania techniczne dla zjazdów indywidualnych. Przedmiotowy zjazd można bezpiecznie użytkować bez konieczności wykonania dodatkowych robót. Spełnienie żądania skarżącego zastosowania łuków wyokrągłających o promieniu min 5 m wymaga zmiany pasa drogowego tym samym wykraczając poza ramy przebudowy zjazdu. Według informacji inwestora skarżący nie powiadomił zarządcy drogi o prowadzonej działalności gospodarczej, co uniemożliwiło odpowiednio wcześniej zaplanowanie rozbudowy zjazdu zamiast jego przebudowy. Na podstawie przedłożonej oceny technicznej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zjazd na działkę nr [...] został wykonany prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu na działkę nr ewid. [...]. Rozpatrując odwołanie W. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż zjazd należy zaliczyć do obiektów budowlanych, których budowa i przebudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skoro inwestor zrealizował przedmiotowe roboty budowlane w oparciu o dokonane zgłoszenie, a nie powodują one zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska oraz w sposób istotny nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach, to zasadnie organ nadzoru budowlanego uznał dalsze prowadzenie postępowania w sprawie poprawności i legalności budowy za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wykonania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zjazdu indywidualnego zamiast publicznego wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał przebudowy zjazdu już istniejącego, który był zjazdem indywidualnym. Dodał że żadna ze stron postępowania nie wskazała na istnienie innego stanu faktycznego. Wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd publiczny to zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Natomiast zjazd indywidualny to zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (§ 55 ust. 1 pkt 4). Wskazał również, że realizując przebudowę drogi wojewódzkiej wraz z przebudową zjazdów indywidualnych inwestor dokonał przebudowy obiektów istniejących. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 30 października 2008 r. zgłaszając swoje uwagi dotyczące realizowanej wówczas inwestycji, nie wskazał na potrzebę wykonania zjazdu publicznego w miejsce indywidualnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organ I instancji prowadził postępowanie przewlekle i przekroczył terminy załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] nie wnosząc sprzeciwu do zgłoszenia przebudowy drogi nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący zarzucił, że część zjazdów i chodnik w całości były zaprojektowane na terenie działek prywatnych, zatem realizacja tej inwestycji wymagała oprócz uzyskania pozwolenia na budowę również zgody wszystkich właścicieli działek lub uzyskania decyzji o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych łącznie z decyzją o podziale i przejęciu nieruchomości. Zdaniem skarżącego wykonanie zjazdów było niezgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podniósł, że organy nadzoru budowlanego odstąpiły od przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno- budowlanej, którą miały obowiązek przeprowadzić zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego dokonana ocena techniczna robót budowlanych polegających na budowie zjazdu na działkę nr [...] może nie spełniać kryterium bezstronności, bowiem mogła być sporządzona przez osobę będącą pracownikiem Zarządu Dróg Wojewódzkich, który jest stroną postępowania, i która pełniła podczas przebudowy drogi funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organów obu instancji, że inwestor dokonał przebudowy zjazdu już istniejącego, który był zjazdem indywidualnym. Wskazał, że przed wykonaną przebudową drogi do działki nr [...], na której posiadał budynki produkcji trzody chlewnej i magazynowe, był urządzony zjazd ziemny bez przepustu o parametrach zjazdu publicznego. Wskazał, że organy obu instancji nie zapewniły skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a zatem naruszyły zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowego zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor wykonał przebudowę istniejącego zjazdu do działki skarżącego nr ewid. [...] w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...][...]na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zgłoszone roboty budowlane oprócz przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...]obejmowały również przebudowę istniejącego systemu odwodnienia, przebudowę sieci wodociągowej i energetycznej oraz przebudowę zjazdów. Z ustaleń protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 2 października 2012r ( karta 21/4 akt administracyjnych ) wynika, że wykonany zjazd posiada szerokość 5 metrów i długość 9 metrów. Zjazd do działki nr [...] posiada nawierzchnię z kostki brukowej ( obramowanie obrzeżem betonowym - skosy do jezdni 1:1 ) z przepustem o średnicy około 40 cm. Przed przebudową na działkę nr [...] dojazd zapewniał nieutwardzony zjazd z drogi krajowej nr [...]. W kontroli skarżący nie uczestniczył pomimo prawidłowego zawiadomienia o jej przeprowadzeniu ( karta 20 akt administracyjnych ). Skarżący uczestniczył natomiast w przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2012r inspekcji terenowej ( karta 10 akt administracyjnych ). Z ustaleń zawartych w protokole inspekcji terenowej wynika, że zarówno skarżący jak i przedstawiciel zarządcy drogi nie posiadają dokumentów na podstawie których wybudowano przedmiotowy zjazd przed przebudową drogi w 2008r. Przedstawiciel inwestora oświadczył również, że po zakończeniu przebudowy drogi nr [...] skarżący nie występował do zarządcy drogi o rozbudowę zjazdów z indywidualnych na publiczne. Skarżący oświadczył natomiast, że "zjazdy na działki nr [...] zostały wykonane nieprawidłowo (..) wyokrągleń zjazdu oraz część z długości wykonano na mojej nieruchomości poza pasem drogowym na co nie wyraziłem zgody". Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że istniejący wcześniej zjazd do działki nr [...] z drogi krajowej nr [...] był zjazdem publicznym, który został wybudowany legalnie. W trakcie przebudowy istniejącego nieutwardzonego zjazdu nie zgłaszał żadnych uwag odnośnie charakteru zjazdu jaki powinien zostać wykonany lecz w piśmie z dnia 30 października 2008r ( karta 8/4 akt administracyjnych ) prosił o wykonanie pominiętych zjazdów na jego działki. W przedstawionych okolicznościach sprawy wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że istniejący zjazd był zjazdem indywidualnym. W świetle oceny technicznej przebudowa zjazdu indywidualnego została wykonana prawidłowo, zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zjazd może być użytkowany jako zjazd indywidualny bez konieczności wprowadzania prac dostosowawczych. W ocenie sądu wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono przebudowę dróg, to wnioskując a maiori ad minus tym bardziej przebudowa elementu związanego z funkcjonowaniem drogi, jakim jest zjazd, nie powinna wymagać uzyskania pozwolenia. Zjazd z drogi, co do zasady, jest bowiem elementem mniej skomplikowanym pod względem projektowym i wykonawczym i mniej uczęszczanym niż droga. Jego przebudowa nie powinna być zatem poddana surowszym rygorom nie przebudowa drogi. Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 342/10, LEX nr 752461, z której wynika, że na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego definicja zjazdu przewidziana w ustawie o drogach publicznych wyodrębniająca go z pojęcia drogi nie powinna być stosowana, a przebudowa zjazdu podlega zgłoszeniu jako przebudowa elementu drogi. Zarzuty skarżącego dotyczące przewlekłości postępowania nie podlegają rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Nietrafne są także zarzuty odnoszące się do części zjazdów. W niniejszej sprawie prowadzone postępowanie ograniczone zostało wyłącznie do zjazdu na działkę nr [...] będącą własnością skarżącego. Brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości przedstawionej oceny technicznej robót budowlanych polegających na budowie zjazdu na działkę nr [...]. Ocena ta została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, a skarżący nie przedstawił żadnej innej oceny, która podważałaby wnioski z niej wynikające. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 10 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik spraw. Podsumowując stwierdzić należało, że rozpoznając sprawę przebudowy zjazdu organy nadzoru budowlanego prawidłowo umorzyły wszczęte z urzędu postępowanie jako bezprzedmiotowe. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.