II SA/Ol 306/14

Dnia 13 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 roku sprawy ze skargi I. i M. Cieślarów na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. i M. C. solidarnie kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy iinspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania Przez A. S. budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny w miejscowości "[...]" gm. "[...]". W uzasadnieniu podano, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2013r. nie stwierdzono użytkowania budynku gospodarczego jako mieszkalny. Wskazano, że na parterze budynku przechowywane były rowery, łódka i kosiarka, a na piętrze stare meble i kartony. Podniesiono, że świadkowie zgłoszeni zarówno przez inwestora, jak i przez inicjatorów postępowania – I. i M. C. - przedstawili rozbieżne oświadczenia odnośnie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W dniu 8 sierpnia 2013r. dokonano ponownej wizji lokalnej budynku i stwierdzono identyczny stan budynku jak podczas wcześniejszej wizji. W związku z tym organ dał wiarę zeznaniom inwestora oraz świadków przez niego przedstawionych. Podniesiono, że w dniu 17 października 2013r. I. i M. C. wnieśli o przeprowadzenie wizji lokalnej z ich udziałem, gdyż udział w poprzednich wizjach uniemożliwiał im A. S. Wskazano także, że organ nie ma uprawnień do zmuszenia właściciela obiektu, aby zezwolił na uczestniczenie strony w oględzinach, a w związku z tym kolejna wizja nic nie wniesie do sprawy. Jednakże podano, że strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do istoty sprawy. Wskazano ponadto, że z podanych przez inwestora okoliczności wynika, że strona postępowania była obecna w dniu przeprowadzenia wizji na swojej nieruchomości i mogła wziąć udział w przeprowadzanych czynnościach. W tym stanie rzeczy umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli I. C. i M. C., zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, że organ dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego uznając, że przedmioty znajdujące się na piętrze budynku, takie jak meble i kartony świadczą o tym, że nie jest on zamieszkany, podczas gdy oświadczenia świadków mieszkających w sąsiedztwie świadczą o tym, że A. S. użytkuje budynek niezgodnie z przeznaczeniem. Zarzucono także nieuwzględnienie wniosku odwołujących się o przeprowadzenie oględzin nieruchomości z ich udziałem, co jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazali przy tym na uniemożliwienie im udziału w oględzinach, które miały miejsce w dniu 4 lipca 2013r., a także podnieśli że A. S. nie został pouczony o obowiązku okazania przedmiotu oględzin i możliwości nałożenia na niego grzywny. Podali także, że organ uznał za udowodniony fakt, że I. C. była obecna w dniu 7 sierpnia 2013r. na swojej nieruchomości, w sytuacji gdy dowody na tę okoliczność zostały pozyskane nielegalnie. Zarzucili także organowi prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania do organu administracji publicznej. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po wezwaniu przez organ odwoławczy do złożenia wyjaśnień w kwestii interesu prawnego odwołujący się wskazali, że mają interes prawny w niniejszej sprawie, albowiem zmiana przeznaczenia budynku będzie miała dla nich znaczenie, gdyż należąca do nich nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością A. S. i straci w ten sposób na wartości, jak też straci dla nich znaczenie jako teren wypoczynkowy. Ponadto podnieśli, że zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu jest wyłącznie jego właściciel. Jednakże nie oznacza to, ze nikt inny nie może mieć interesu prawnego, gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektu może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich, w szczególności w sferze warunków zabudowy, a także higieniczno-sanitarnej, czy też zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W związku z tym na etapie weryfikacji zgłoszenia organ winien mieć na względzie ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Osoby takie mogą się zatem pojawić w postępowaniu w przypadku zgłoszenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto wskazali, że interes prawny może być wyrażony każdym przepisem prawa materialnego, a więc nie tylko administracyjnego, ale i cywilnego. Odwołujący się podali, że ich interes prawny związany jest z szeroko pojętą ochroną własności nieruchomości i negatywnego oddziaływania na tę nieruchomość przez A. S., czyli tzw. immisji z art. 144 k.c. Przytoczono także orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące legitymacji do występowania w charakterze strony właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca dobru osobistemu lub majątkowemu. Wyjaśniono, że wprawdzie orzeczenie to dotyczy pozwolenia na budowę, ale per analogiam winno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że domniemanie uciążliwości nie jest przesłanką uwzględnienia żądań odwołujących się i uznania ich za stronę postępowania. Nie wykazano także naruszenia interesu społecznego. Podano, że budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem oraz w odległościach zgodnych z obowiązującymi przepisami. W związku z tym stwierdzono, że brak jest oddziaływania obiektu na działkę skarżących – obszar oddziaływania obiektu nie wychodzi poza działkę inwestora, a fakt dokonania zgłoszenia nie jest równoznaczny z posiadaniem przymiotu strony. Na powyższą decyzję skargę wnieśli I. i M. C.. Powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zrzucili ponadto naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że nie mają interesu prawnego, a także brak stosownego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tej kwestii. Przytoczyli argumentację zawartą w piśmie uzupełniającym ich odwołanie. Podnieśli, że skoro organ I instancji nie dokonywał ustaleń i nie weryfikował zgłoszenia o zamiarze zmiany sposobu użytkowania, gdyż takiego zgłoszenia faktycznie nie było, to skarżący mają prawo dbać o swój interes prawny i stan swojej nieruchomości. Przy czym wskazali, że organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez skarżących przesłanek istnienia ich interesu prawnego. Nie dokonano w tym zakresie żadnych ustaleń, ani też nie przeprowadzono żadnych dowodów, które mogłyby wskazywać, że zmiana sposobu użytkowania obiektu przez A. S. w jakikolwiek sposób może wpływać na tereny sąsiednie, w tym nieruchomość skarżących. Podniesiono, że samo wskazanie, ze budynek został posadowiony zgodnie z planem jest nietrafne, gdyż brak jest takiego planu, a ponadto nawet jeśli został posadowiony zgodnie z planem to i tak zmiana sposobu jego użytkowania w istotny sposób wpływa na sytuację właścicieli nieruchomości sąsiadujących. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. Przy tym w myśl art. 134 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim podnieść, iż myśl art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego to na organach administracji spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ winien wskazać w uzasadnieniu faktycznym decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że skarżący nie są stroną postępowania, jednak okoliczności tej ani we właściwy sposób nie uzasadnił, ani też nie poparł żadnym materiałem dowodowym. Należy bowiem wskazać, że organ odwoławczy uznał, że skoro budynek został wybudowany zgodnie pozwoleniem na budowę i projektem oraz w odległościach zgodnych z obowiązującymi przepisami, to jego obszar oddziaływania nie wychodzi poza działkę inwestora, a tym samym nie oddziaływuje na działkę skarżących. Jednakże takie stwierdzenie nie jest poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi. W niniejszej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i tylko w tym zakresie czynił stosowne ustalenia. Nie badał jednak kwestii związanych z prawidłowością posadowienia przedmiotowego obiektu. W związku z tym nie wiadomo, na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, że budynek jest wybudowany w odległościach zgodnych z przepisami i nie oddziaływuje na działkę sąsiednią. Ponadto należy podnieść, iż w myśl poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007r. (sygn. akt II OSK 208/06, publik. w Internecie) ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, a także prawa cywilnego. Przy czym dodatkowo należy wskazać, iż ustalając kwestię obszaru oddziaływania obiektu organ winien uwzględniać nie tylko stan obecny, ale także potencjalne, przyszłe immisje przedmiotowego obiektu na działkę skarżącego. Dodatkowo należy podnieść, że organ wezwał skarżących do wykazania interesu prawnego, przerzucając ciążący na nim obowiązek dokonywania ustaleń faktycznych, co narusza wyżej wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro jednak skarżący uzupełnili swoje odwołanie i wskazali okoliczności, które w ich ocenie przemawiają za przyznaniem im legitymacji procesowej w niniejszej sprawie, to obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy wymaga odniesienia się do podnoszonych przez nich kwestii. Za takie odniesienie nie można jednak uznać lakonicznego stwierdzenia, że domniemanie uciążliwości nie jest podstawą do uwzględnienia żądań skarżących. Należy przy tym wskazać, że skarżący przytoczyli argumentację popartą poglądami zawartymi zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do której organ odwoławczy w ogóle nie zajął stanowiska. W tej sytuacji trudno ocenić, z jakich powodów uznał, że podnoszone przez skarżących okoliczności nie dają podstawy do uznania, że mają oni interes prawny w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać odwołanie skarżących, mają na względzie powyższe wskazania. Skarżącym należy natomiast wyjaśnić, iż na tym etapie postępowania przedmiotem rozstrzygnięcia była wyłącznie kwestia ustalenia przymiotu strony. Sąd nie mógł zatem dokonywać oceny zarzutów dotyczących ustaleń organu co do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.