II OSK 350/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 815/14 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 815/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej powoływany jako: WSA) oddalił skargę B. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6a, art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1440) i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 400) po ponownym rozpoznaniu sprawy B. B., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Kierownik Urzędu potwierdził, iż Pani B. B. w okresie od września 1980 r. do 16 kwietnia 1989 r. świadczyła pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych nielegalnych, w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., a w okresie od 1 października 1983 r. do 30 września 1988 r. pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych. Jednocześnie organ odmówił potwierdzenia okoliczności niewykonywania pracy z przyczyn politycznych w okresie od 1968 r. do 1975 r. Strona wystąpiła z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu w trybie przepisu art. 155 K.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Urzędu odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazując, że brak jest podstaw do uznania, że strona w okresie od 1968r. do 1973 r. pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że strona po ukończeniu studiów na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] w latach 1972-1978 odbywała studia doktoranckie i staż asystencki w Instytucie [...] [...], a w latach 1979-80 prowadziła zajęcia na Politechnice [...].W ocenie organu strona nie przedstawiła także dowodów na okoliczność świadczenia pracy w latach 1968-1980 na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989r. Duszpasterstwo [...] jak również [...] nie były takimi organizacjami. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku strony, organ podtrzymał swoje stanowisko podkreślając, że stosownie do art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ustawa z 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych daje obecnie możliwość zaliczenia dłuższego niż 5 lat okresu pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych. Wnioskodawczyni podnosi, iż pozostawała bez pracy z przyczyn politycznych w okresie od 1968 r. do stycznia 1973 r. oraz w latach 1978- 80. Poinformowano stronę, iż art. 6 ust 2 pkt 6a ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustanawia warunek trwałego braku możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, co ma być skutkiem represji politycznych oraz wezwano do wskazani kiedy odmówiono jej podjęcia zatrudnienia z przyczyn politycznych, czy posiada jakiekolwiek dokumenty na tę okoliczność, a także czy starała się o podjęcie innego (poza Uniwersytetem) zatrudnienia we wnioskowanych okresach. W odpowiedzi (pismo z 27 marca 2014 r.) wnioskodawczyni wskazała, iż we wrześniu 1968 r. po uzyskaniu absolutorium odmówiono jej zajęcia stanowiska asystenta na Wydziale [...] Uniwersytetu [...], do czego była zobligowana z uwagi na pobieranie stypendium naukowego. Od listopada 1968 r. do lutego 1969 r. strona była zatrudniona w Ośrodku [...] Biblioteki [...] [...] w W. na stanowisku adiunkta bibliotecznego (dowód - zaświadczenie z Archiwum [...] z [...] listopada 2013 r.). Wnioskodawczyni wskazała, iż w czerwcu 1970 r. po raz kolejny została pozbawiona możliwości wykonywania zawodu [...] i została usunięta z uczelni. W okresie od października 1970 r. do maja 1971 r. strona była zatrudniona w [...] na stanowisku tancerki (dowód - świadectwo pracy). W latach 1972-1978 wnioskodawczyni odbywała studia doktoranckie w Instytucie [...] [...]. Strona podnosi również, iż w latach 1978-1980 została pozbawiona praw pracowniczych - strona pracowała wówczas (w roku akademickim 1979/80) na Politechnice [...] bez umowy o pracę na zasadzie umowy zlecenia. W ocenie Kierownika Urzędu brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż strona we wnioskowanych okresach pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych. Art. 6 ust. 2 pkt 6a omawianej ustawy daje możliwość doliczenia do stażu pracy okresu niewykonywania pracy z przyczyn niezależnych od pracownika, tj. na skutek represji politycznych. W praktyce przepis ten dotyczy najczęściej osób zwolnionych z pracy z przyczyn politycznych, które ze względu na prezentowaną postawę (działalność polityczną, społeczno- kulturalną) następnie przez krótszy lub dłuższy okres nie mogły znaleźć zatrudnienia. Badana regulacja, w istocie ustanawia zatem warunek trwałego braku możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, stanowiący skutek represji politycznych. Przepisy te odnoszą się do sytuacji wcale nie rzadkich, ale jednak z punktu widzenia ogólnych zasad rządzących systemem ubezpieczeń społecznych wyjątkowych i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponadto w świetle twierdzeń strony trudno uznać, by była ona trwale pozbawiona możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia. Zainteresowana w swoich wnioskach podkreśla, iż odmawiano jej podjęcia pracy na uczelni w charakterze asystenta czy też zawarcia umowy o pracę na uczelni, podczas gdy dyspozycją art. 6 ust. 2 pkt 6a powołanej ustawy objęte są sytuacje trwałego braku możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, stanowiącego skutek represji politycznych (wyrok WSA w Warszawie z 24.07.2007 r. sygn. V SA/Wa 1724/07). Zdaniem organu, ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie poglądu, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu, co stanowi niezbędną przesłankę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B., domagała się uchylenia powyższej decyzji i rzetelnego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącej organy winny były uznać jej wieloletnią pracę (od protestów w marcu 1968r.) w prowadzącym nielegalną działalność na rzecz ocalenia tradycji [...] Duszpasterstwie [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na istotę postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa (art. 155 K.p.a.). Wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego nie można go stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdy bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Powyższe stoi bowiem w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. Zmiana przepisów prawa, nie może także stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie art. 155 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Kierownik Urzędu potwierdził, iż skarżąca w okresie od września 1980 r. do 16 kwietnia 1989 r. świadczyła pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych nielegalnych, w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., a w okresie 1 października 1983 r. do 30 września 1988 r. pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych. Jednocześnie Kierownik Urzędu odmówił wnioskodawczyni potwierdzenia okoliczności niewykonywania pracy z przyczyn politycznych w okresie od 1968 r. do 1975 r. Domagając się zmiany powyższej decyzji skarżąca wskazała, że organ powinien uznać represje jakie były stosowane w stosunku do jej osoby w latach 1968 do sierpnia 1980r. (okresy pozostawania bez pracy) oraz zaliczyć jej pracę świadczoną na rzecz Duszpasterstwa [...], działającego przy Kościele [...] w W. Odnosząc się do żądań skarżącej Sąd I instancji wskazał, że dotyczą one dwóch podstaw prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. ostatecznej decyzji, tj. 1. art. 6 ust 1 pkt. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym okresem składkowym jest okres świadczenia pracy po 1956 r. na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. 2. art. 7 pkt. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym okresem nieskładkowym jest okres niewykonywania pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat. Przy czym art. 7 pkt 4 został uchylony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. (Dz.U.2013.1734) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2014 r. i w art. 6 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dodano pkt 6 a zgodnie z którym okres niewykonywania pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych stał się okresem składkowym. Sąd Wojewódzki uznał, że słusznie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyjął, iż Duszpasterstwo [...], działające od [...] r. przy Kościele [...] w W., nie jest organizacją polityczną nielegalną, w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. Tym samym okoliczność świadczenia przez skarżącą pracy na rzecz Duszpasterstwa, które w ramach swoich działań prowadziło nielegalną działalność na rzecz ocalenia tradycji [...], nie może zostać jej zaliczona do okresu o którym mowa w art. 6 ust 1 pkt. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy tej ustawy nie definiują wprawdzie określenia organizacji politycznych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. Definicja taka nie znajduje się również w żadnych innych przepisach prawa. Na potrzeby niniejszej sprawy Sąd przyjął, że za nielegalne organizacje polityczne z pewnością można uznać te, które zostały zdelegalizowane, a więc działały wcześniej legalnie, tj. zostały zarejestrowane w myśl przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. (częściowo por. K. Antonów (w:) Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, ABC, 2007 wyd. II. Komentarz do art. 6). Do takich organizacji można też bez wątpliwości zaliczyć organizacje, których rejestracji odmówiono przed tą datą. Wydaje się również, że za nielegalne organizacje polityczne można uznać również te organizacje, co do których nie były nawet podejmowane próby ich zarejestrowania, gdyż ich założyciele mieli uzasadnione podstawy aby przypuszczać, że ich organizacja nie tylko nie zostanie zarejestrowana, ale jeszcze próba jej rejestracji może spowodować represje skierowane przeciwko nim. Te uzasadnione podstawy nie mogą przy tym wynikać z samego subiektywnego przekonania osoby powołującej się na nielegalny i polityczny charakter takiej organizacji, ale z obiektywnych, możliwych do weryfikacji faktów. Dowodami takimi mogły by być w szczególności statuty takich organizacji, deklaracje programowe, odezwy, apele, itp. Odnosząc się z kolei do drugiej z badanych przez organ przesłanek tj. okresu niewykonywania przez skarżącą pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, WSA wskazał, że powyższy przepis wymaga aby osoba ubiegająca się o potwierdzenie, że nie wykonywała pracy na skutek represji politycznych udowodniła łącznie wypełnienie dwu przesłanek: niewykonywania pracy przed 4 czerwca 1989 r. oraz, że stan ten był spowodowany represjami o charakterze politycznym. W praktyce przepis ten dotyczy najczęściej osób zwolnionych z pracy z przyczyn politycznych, które ze względu na prezentowaną postawę (działalność polityczną, społeczną, kulturalną) następnie przez krótszy lub dłuższy okres czasu nie mogły znaleźć zatrudnienia. Badana regulacja, w istocie ustanawia zatem warunek trwałego braku możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, stanowiący skutek represji politycznych. Przy czym zdaniem Sądu ustawodawca celowo użył szerokiego pojęcia "niewykonywania pracy" aby objąć nim nie tylko zatrudnienie na podstawie umowy o pracę ale także wszelkie inne sposoby wykonywania pracy jak np. umowę zlecenia czy umowę o dzieło. Sąd zauważył, że w praktyce przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z punktu widzenia ogólnych zasad rządzących systemem ubezpieczeń społecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W związku z czym stwierdził, że Kierownik Urzędu prawidłowo - interpretując wypełnienie przesłanek z art. 7 pkt 4 ustawy (obecnie art. 6 ust. 2 pkt 6a) - badał jedynie to, czy skarżąca faktycznie w okresie od 1968 do stycznia 1973 r. oraz w latach 1978-80 wykonywała pracę, czy nie. W przedmiotowej sprawie skarżąca - co jest bezsporne - w okresie od listopada 1968 r. do lutego 1969 r. była zatrudniona w Ośrodku [...] Biblioteki [...] [...] w W. na stanowisku adiunkta bibliotecznego (dowód - zaświadczenie z Archiwum [...] z [...] listopada 2013 r.). Skarżąca wskazała także, iż w okresie od października 1970 r. do maja 1971 r. była zatrudniona w [...] na stanowisku tancerki (dowód - świadectwo pracy). W latach 1972-1978 odbywała studia doktoranckie w Instytucie [...] [...]. W roku akademickim 1979/80, pracowała zaś na Politechnice [...] bez umowy o pracę na zasadzie umowy zlecenia. Zdaniem Sądu sam fakt, że skarżąca miała możliwość pozostawania w stosunku zatrudnienia, nie pozwalał na uznanie, iż wypełniła przesłanki z art. 7 pkt 4 w/w ustawy (obecnie art. 6 ust. 2 pkt 6a). Podsumowując Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają warunkom określonym w art. 107 K.p.a., zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że Kierownik Urzędu prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014r. B. B., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego, polegającym na nieuchyleniu decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2014r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] lutego 2014r. i akceptacji sytuacji, gdy organ w ramach postępowania administracyjnego dokonał niezgodnych z materiałem dowodowym w sprawie ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi: - Duszpasterstwo [...] działające przy Kościele [...] w W. od [...] r., którego celem było m.in. ocalenie tradycji [...], nie było organizacją nielegalną w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989r., - skarżąca w związku z działalnością w opozycji antykomunistycznej, w tym w szczególności w ww. Duszpasterstwie, nie została pozbawiona w latach 1968-1980 możliwości wykonywania pracy zgodnej ze swoim wykształceniem, które to ustalenia dokonane zostały z pominięciem dowodów w postaci dokumentów przedstawionych przez skarżącą oraz wskazanych przez nią świadków, z których to dowodów jednoznacznie wynikało, że od roku 1968 działała ona w organizacjach politycznych nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania, że w szczególności Duszpasterstwo [...] działające przy Kościele [...] w W. nie było organizacją nielegalną, w rozumieniu przepisów obowiązujących do 1989 r., a skarżąca nie była pozbawiona możliwości wykonywania pracy zgodnej ze swoim wykształceniem z uwagi na działalność na rzecz tej organizacji, II. naruszeniu art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że: - Duszpasterstwo [...] działające przy Kościele [...] w W. nie było organizacją polityczną nielegalną w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., - skarżąca nie wykonywała od roku 1968 pracy na rzecz organizacji nielegalnej w rozumieniu przepisów obowiązujących do 1989 r. jaką było ww. Duszpasterstwo przy czym efektem powyższego jest co najmniej w pewnym zakresie uniemożliwienie sformułowania prawidłowych podstaw kasacyjnych. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i przekazanie wniosku w tym zakresie do rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu rozszerzono argumenty na poparcie podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej jako: "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w niniejszej sprawie nie zaistniały. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przy czym zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Podkreślenia wymaga, że adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i procesowego może być tylko sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem jej autora miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W tym zakresie zarzucono Sądowi I instancji w pierwszej kolejności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego, polegające na nieuchyleniu decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2014r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2014r. i akceptacji sytuacji, gdy organ w ramach postępowania administracyjnego dokonał niezgodnych z materiałem dowodowym w sprawie ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi Duszpasterstwo [...] działające przy Kościele [...] w W. od [...] r., nie było organizacją nielegalną w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989r. a skarżąca w związku z działalnością w opozycji antykomunistycznej, w tym w ww. Duszpasterstwie, nie została pozbawiona w latach 1968-1980 możliwości wykonywania pracy zgodnej ze swoim wykształceniem. Uzasadniając powyższy zarzut podniesiono, że organ pominął dowody w postaci przedstawionych przez nią dokumentów oraz wskazanych świadków, z których to dowodów jednoznacznie wynikało, że od roku 1968 działała ona w organizacjach politycznych nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania, że w szczególności ww. Duszpasterstwo nie było organizacją nielegalną, w rozumieniu przepisów obowiązujących do 1989 r., a skarżąca nie była pozbawiona możliwości wykonywania pracy zgodnej ze swoim wykształceniem z uwagi na działalność na rzecz tej organizacji. Wobec powyższego zwrócić należy uwagę, że nie stosując przepisu, nie można naruszyć jego treści, chyba że skarga kasacyjna zarzucałaby naruszenie tej normy prawnej ze względu na jej niezastosowanie, ale wówczas uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać argumentację na rzecz tak podnoszonej wady. Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji stosował art. 151 P.p.s.a., a nie zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem nie stwierdził aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści i konstrukcja zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia prowadzi do stwierdzenia, że jego istotę stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, polegające na niezastosowaniu tego przepisu i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo jej wad proceduralnych. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, zupełnie pomijaną przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek skarżącej w jednym z nadzwyczajnych trybów, określonym w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."). Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) przepisów kształtujących nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji ostatecznych nie można interpretować rozszerzająco. Przewidziana w art. 155 K.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógłby podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. W trybie tym mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja art. 155 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, który funkcjonował w dacie wydawania decyzji, o zmianę której wnioskodawca wnosił, przy uwzględnieniu normy prawnej, w oparciu o którą decyzję pierwotną wydano. Z przedstawionych względów dokonując oceny decyzji, w stosunku do której wnioskodawca domaga się zmiany na podstawie art. 155 K.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie przepisu prawa materialnego, który zastosowano w pierwotnej decyzji. Zmiana przepisu prawa nie stanowi przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej w przedmiotowym trybie. Niespornym w sprawie pozostaje, że decyzją z dnia [...] lipca 2013r., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2013r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 10 i art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227) i art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1992r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2012r. poz. 400) potwierdził, że B. B. 1) w okresie od września 1980 r. do 16 kwietnia 1989 r. świadczyła pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989r. 2) w okresie od 1 października 1983r. do 30 września 1988r. nie wykonywała pracy z przyczyn politycznych 3) odmówił potwierdzenia, że w okresie od 1968 r. do 1975 r. nie wykonywała pracy z przyczyn politycznych. Poza sporem pozostaje również, że strona domagała się zmiany tej decyzji, powołując się na zmianę prawa i podnosząc, że organ powinien uznać jako okresy wpływające na prawo do świadczeń emerytalnych - okresy represji jakich doświadczyła w związku ze swoją działalnością opozycyjną w latach od 1968 do sierpnia 1980 r. (okresy pozostawania bez pracy) oraz zaliczyć pracę na rzecz Duszpasterstwa [...] działającego przy kościele [...] w W., które z uwagi na swą działalność było organizacją nielegalną w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. Skarga kasacyjna nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących przedmiot rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, ani prawidłowości ich zastosowania w sprawie lecz wyłącznie zaakceptowanie przez Sąd jako prawidłowe ustaleń faktycznych organu co do tego, że Duszpasterstwo [...], nie było organizacją polityczną nielegalną, w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r. Art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2013r., jak również ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy jej uchylenia z [...] lutego 2014r., stanowił, że zarówno okresy świadczenia pracy po 1956 r. na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., jak i niewykonywania pracy przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Zgodnie z kolei z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, o spełnieniu warunków orzeka właściwy organ, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. W orzecznictwie podkreśla się, że wskazany wymóg wniosku o potwierdzenie świadczenia pracy na rzecz nielegalnych organizacji politycznych oraz o potwierdzenie niewykonywania pracy na skutek represji politycznych powoduje, że to osoba pragnąca uzyskać potwierdzenie tych okoliczności, ma obowiązek po pierwsze wskazać okoliczności faktyczne świadczące o jej pracy na rzecz nielegalnych organizacji politycznych, bądź o niewykonywaniu pracy na skutek represji politycznych, a po drugie okoliczności te udowodnić przy pomocy dokumentów lub zeznań świadków. Uwzględniając, że poddane kontroli Sądu pierwszej instancji decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydane zostały w trybie art. 155 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut wskazany w pkt I skargi kasacyjnej bowiem Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji w kwestionowanym zakresie. Z uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku wynika, że Sąd podzielił ocenę zgromadzonego materiału dowodowego dokonaną przez Kierownika Urzędu i wskazał w uzasadnieniu przyczyny, dla których uznał, że skarżąca nie wykazała, aby w okresie od 1968 do 1980 r. była pozbawiona możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia z przyczyn od siebie niezależnych na skutek represji politycznych. Sąd wskazał także okresy zatrudnienia skarżącej, wynikające z dokumentów złożonych w sprawie. Dla potwierdzenia spornych okoliczności nie wystarczy przekonanie skarżącej o tym, że jej sytuacja na rynku pracy była konsekwencją represji politycznych. Dokumenty oraz zeznania świadków winny w sposób realny i konkretny wskazywać na stosowanie represji i związaną z tym niemożność znalezienia pracy. Jako wzmocnienie prawidłowej wykładni normy prawa materialnego dokonanej przez organ i Sąd Wojewódzki, którą pośrednio zdaje się kwestionować skarżąca kasacyjnie, przytoczyć przyjdzie treść uzasadnienia ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach z FUS, poprzez zaliczenie okresów niewykonywania pracy na skutek represji politycznych (Sejm RP VII kadencji nr druku 1270) gdzie wskazano cel zmiany zmierzającej do uhonorowania części działaczy opozycji demokratycznej, co do których w czasach PRL stosowano represje polityczne, uniemożliwiając im zatrudnienie, odnosząc się do "rzeczywistego okresu pozostawania bez pracy" i długotrwałych konsekwencji ponoszonych przez konkretne osoby zwalniane z pracy z odium tzw. "wilczego biletu", który wyłączał je z kręgu kandydatów na pracowników. Represję, w tym aspekcie stanowiło zatem zwolnienie z pracy i odmowa zatrudnienia – czyli niepozostawanie w zatrudnieniu z przyczyn politycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można tego utożsamiać zatem z niemożnością wykonywania pracy zgodnej ze swoim wykształceniem i preferencjami, koniecznością podjęcia innego od oczekiwanego zatrudnienia. Nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, nie sposób skutecznie zakwestionować stwierdzenia przez Sąd, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdzała stanowiska skarżącej, że we wnioskowanym okresie nie wykonywała pracy z przyczyn politycznych, w sytuacji gdy strona w okresie tym zdobywała wykształcenie i wykonywała pracę. Wykazał to w uzasadnieniu decyzji organ, w uzasadnieniu wyroku szczegółowo Sąd pierwszej instancji, a ustalenie to nie zostało zaskarżone kasacyjnie. Oczekiwanie skarżącej, iż za okresy składkowe należy uznać okresy, w których jak twierdzi, pozbawiona była możliwości wykonywania pracy zgodnej ze swoim wykształceniem, nie znajdują podstaw prawnych lecz oparte są na błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych, w szczególności art. 7 pkt 4 (obecnie art. 6 ust. 2 pkt 6a) i art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Odnosząc się do tej części pierwszego zarzutu kasacyjnego, który dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania polegającego na błędnej akceptacji stwierdzenia organu, że Duszpasterstwo [...] przy Kościele [...] w W., nie było organizacją nielegalną w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989r., zważyć należało, że skarga kasacyjna nie wskazuje w treści zarzutu ani też uzasadnieniu, które ze złożonych dokumentów, czy też zeznanie świadka dowodzi, wbrew ocenie organu zaakceptowanej przez Sąd, że powyższe Duszpasterstwo było organizacją po pierwsze polityczną, a nadto nielegalną, w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona akceptuje wskazaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię pojęcia "organizacji politycznej nielegalnej, w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989r.", a wyłącznie kwestionuje sądową ocenę jako zgodnego z prawem stwierdzenia organów administracji, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby taką organizacją było wskazane duszpasterstwo. Nie kwestionując znaczenia działań podejmowanych przez członków Duszpasterstwa [...] przy Kościele [...] w W., opisanych wielokrotnie w toku postępowania przez skarżącą i jej aktywnej działalności w opozycji antykomunistycznej, między innymi w ramach NSZZ "Solidarność" i innych formach, nie stanowi to podstaw do przyznania Duszpasterstwu statusu organizacji politycznej nielegalnej. Nie budzi wątpliwości, iż istotą i celem działalności duszpasterstw nie była (i nadal nie jest) działalność polityczna, lecz zorganizowana działalność społeczna Kościołów, zapewnienie opieki duszpasterskiej, głoszenie zasad i upowszechnianie wiary, w różnych grupach społecznych, co oczywiście nie neguje jednocześnie innej działalności. Brak jest również podstaw oraz dowodów, aby uznać, że działalność duszpasterstw, czy też tego konkretnego Duszpasterstwa w latach 1968 – 1980 (okres wskazywany przez stronę) była działalnością nielegalną, w rozumieniu obowiązujących przepisów. Nadto podkreślenia wymaga, iż skarżąca nie wykazała także stosownymi dowodami, aby we wskazywanym okresie świadczyła pracę na rzecz Duszpasterstwa, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Czym innym jest wszakże członkostwo i działalność na rzecz jakiejś organizacji, uczestniczenie w jej strukturach i działaniach i.t.p., a czym innym świadczenie pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można mu skutecznie zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. W tym miejscu podkreślić należy, że okoliczności przywoływane przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, jak również w toku postępowania sądowoadministracyjnego przynajmniej częściowo mogą stanowić podstawę do ubiegania się o przyznanie stosownych świadczeń na innej podstawie prawnej – przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. poz. 693), która weszła w życie dopiero 31 sierpnia 2015r. Ustawa ta definiuje pojęcia "działacza opozycji antykomunistycznej" oraz "osoby represjonowanej z powodów politycznych" i zasady nabywania tego statusu orz związanych z tym świadczeń. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ww. ustawy, osobą represjonowaną z przyczyn politycznych jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r. między innymi brała udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i w związku z tym: a) na skutek działania wojska, milicji lub organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2014 r. poz. 1075), zwanych dalej "organami bezpieczeństwa państwa", poniosła śmierć, doznała uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia na okres dłuższy niż 7 dni, b) była inwigilowana przez organy bezpieczeństwa państwa i podjęto wobec niej bezprawne działanie polegające na popełnieniu na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia, c) była pozbawiona możliwości wykonywania swojego zawodu, d) została z nią rozwiązana umowa o pracę, e) została relegowana z uczelni wyższej lub innej szkoły, f) była objęta zakazem publikacji przez Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk, wojewódzki lub miejski urząd kontroli prasy, publikacji i widowisk albo Główny Urząd Kontroli Publikacji i Widowisk lub okręgowy urząd kontroli publikacji i widowisk przez okres dłuższy niż jeden rok Powyższy przepis zatem, jako jedną z przesłanek uzyskania statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych, ustanawia nie pozbawienie możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy, lecz właśnie akcentowanej przez stronę możliwości wykonywania swojego zawodu. Potwierdza to dodatkowo prawidłowość wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji zaskarżonej oraz oceny jej legalności przez Sąd Wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie stwierdził, że nie ma usprawiedliwionej podstawy również drugi zarzut podniesiony w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. polegającego na braku wyjaśnienia przyczyn dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Duszpasterstwo nie było organizacją polityczną nielegalną w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989r. oraz, że skarżąca nie wykonywała od roku 1968 pracy na rzecz tej organizacji nielegalnej, czego efektem jest co najmniej w pewnym zakresie uniemożliwienie sformułowania prawidłowych podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wyłącznie wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Wskazać przyjdzie, iż okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez ten zarzut nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015r. sygn. II OSK 200/15, z 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13, dostępne CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymagane powyższym przepisem i aczkolwiek w skarżonym zakresie w istocie jest lakoniczne, jednakże nie uniemożliwiło to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poznania przez skarżącą motywów wyroku oraz poddania go kontroli instancyjnej. Sąd I instancji, odnosząc się do wskazanej wykładni stosowanej normy prawa materialnego - pojęcia organizacji politycznej nielegalnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poddał kontroli stanowisko organów, które uznały, że zgromadzone dokumenty, w tym przedłożone przez stronę w toku postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, nie dają podstaw do uznania, że Duszpasterstwo było organizacją polityczną nielegalną w rozumieniu przepisów obowiązujących przed 1989r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu reprezentującemu skarżącą adwokatowi wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 - 261 P.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym należało pozostawić do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.