II OSK 984/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 474/14 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 474/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę W. B. (dalej określanej jako skarżąca) i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej określanego jako SKO) z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Starosta R. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H. i części wsi B., F. i P., podając tę decyzję do wiadomości przez odczytanie jej na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w dniu [...] kwietnia 2013 r., a ponadto przez jej wywieszenie w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia, w tym: w Urzędzie Miejskim w B. od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. oraz we wsiach F. i P. od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. Wielu uczestników scalenia, w tym skarżąca, złożyło odwołania od tej decyzji; skarżąca pismem z dnia [...] maja 2013 r. wniosła również o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, wskazując, że o decyzji powzięła wiadomość dopiero w dniu [...] maja 2013 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. Po rozpatrzeniu kilkunastu spośród tych odwołań SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w części odnoszącej się do niektórych działek uchyliło zaskarżoną decyzję i bądź przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, bądź umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji, natomiast w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymało w mocy. Tego samego dnia SKO w stosunku do odwołań wniesionych przez niektóre inne osoby stwierdziło niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei przywołanym wyżej postanowieniem nr [...], SKO, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.), odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uznało, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, powołując się na to, iż nie udzielono jej informacji o decyzji. Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając mu naruszenie art. 7-9, art. 10 § 1, art. 58 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do uznania, że nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w tym pominięcie okoliczności przemawiających na rzecz jej wniosku. Zaakcentowała, że wniosek ten złożyła bezpośrednio po tym, jak dnia [...] maja 2013 r. dowiedziała się o decyzji w związku z wytyczeniem nowych granic nieruchomości, a wcześniej nie była powiadamiana ani o terminie zebrania uczestników scalenia, na którym odczytywano decyzję, ani o wywieszeniu decyzji na tablicach ogłoszeniowych. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie najpierw omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, po czym skonstatował, że w wyniku tej kontroli doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozwijając tę myśl przytoczył treść art. 58 K.p.a. będący prawną podstawą zaskarżonego postanowienia i uznał za okoliczność bezsporną to, iż wydana w sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia weszła do obrotu prawnego w trybie art. 49 K.p.a w związku z art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), czyli po czternastu dniach od jej publicznego ogłoszenia, co nastąpiło w okresie do dnia [...] maja 2013 r. na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w B. oraz we wsiach F. i P. Jak zatem podało SKO, decyzja weszła w tym dniu do obrotu, toteż termin do wnoszenia odwołania został otwarty w dniu [...] maja 2013 r. i upłynął z dniem [...] maja 2013 r. Sąd ponownie przedstawił racje powoływane przez SKO i skarżącą, odnotowując, że według tej ostatniej nie została ona skutecznie pouczona o możliwości zapoznania się z treścią decyzji oraz wniesienia od niej odwołania i nie zapewniono jej czynnego udziału w sprawie. W tym kontekście nawiązał do orzecznictwa, w świetle którego wszelkie wątpliwości dotyczące uprawdopodobnienia braku winy przez stronę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji ogłoszonej w trybie art. 49 K.p.a. należy rozstrzygać na korzyść strony. W efekcie w jego ocenie zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 58 K.p.a., ponieważ organ nie doprowadził do wyjaśnienia, czy skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca utrzymuje wszak, że wniosek ten złożyła niezwłocznie po tym, jak dowiedziała się o decyzji, która, co trzeba mieć na względzie, weszła do obrotu prawnego na podstawie szczególnego trybu określonego w art. 49 K.p.a. Nie można zarazem tracić z pola widzenia problematyki postępowania scaleniowego, dotyczącego istotnych kwestii łączących się z wykonywaniem prawa własności. Sąd zobowiązał SKO, by w ponownie prowadzonym postępowaniu zwróciło się do Starosty R. w celu ustalenia, czy skarżąca rzeczywiście w dniu [...] maja 2013 r. dowiedziała się o treści decyzji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R., co uprawdopodobni brak winy w podjęciu przez nią działań z należytą starannością. Za nieuzasadnione uznał natomiast stanowisko skargi o niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu scaleniowym oraz o braku powiadomienia jej o wydaniu decyzji o zatwierdzeniu scalenia. Powtórzył, że powiadamianie o czynnościach organów w postępowaniu scaleniowym ze względu na ilość stron następowało w trybie art. 49 K.p.a. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). SKO, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy, podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 i art. 112 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w konsekwencji przyjęcia, że skarżąca nie została pouczona prawidłowo o terminie wniesienia odwołania. W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przypomniał rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem, stwierdzając, że zasadniczym jego motywem było ustalenie, iż pouczenie zawarte w decyzji nie było czytelne i spowodowało jej zaskarżenie przez skarżącą jeszcze przed jej doręczeniem. Rozwijając tę myśl przytoczył treść art. 28 ustawy i wskazał, że wydana w sprawie decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów została podana do wiadomości w sposób przewidziany tym przepisem, m.in. poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia oraz wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w B. oraz wsi F. i P. do dnia [...] maja 2013 r. W konsekwencji doręczenie decyzji nastąpiło w tym ostatnim dniu, wobec czego w dniu [...] maja 2013 r. rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, zgodnie z czytelnym pouczeniem zawartym w decyzji. Pełnomocnik SKO uznał zatem, że skarżąca "nie wskazała szczególnych przesłanek, które wykluczyłyby zawinienie w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania", w szczególności podstawy do przywrócenia tego terminu nie może stanowić to, że osoby prowadzące zebranie uczestników scalenia nie udzieliły właściwej informacji po odczytaniu treści decyzji. Pełnomocnik zauważył nadto, że uwzględnienie wniosku skarżącej nie może otworzyć drogi do rozpatrzenia odwołania, skoro SKO decyzją z dnia [...] marca 2013 r. już rozpatrzyło odwołania wniesione przez inne strony. Decyzja ta stała się ostateczna, toteż zaskarżony wyrok może co najwyżej doprowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącą. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do orzecznictwa, w myśl którego ochrona, jaką zapewniono stronie w art. 112 K.p.a., nie ma charakteru absolutnego. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Pełnomocnik stwierdził, że w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonego nią wyroku. Sąd pierwszej instancji podkreślił wszak, że skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji zastosowania się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji. Złożyła ona zatem skutecznie odwołanie w terminie i jedynie z ostrożności procesowej zabezpieczyła swoje interesy procesowe wnosząc o przywrócenie terminu, gdyż ze względu na niejasną treść pouczenia nie mogła mieć pewności, czy odwołanie będzie rozpatrzone. Pełnomocnik uznał, że pewności takiej brakuje nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ponieważ wynika z niego, iż tego samego dnia [...] grudnia 2013 r. SKO wydało dwa wzajemnie sprzeczne rozstrzygnięcia w rozpatrywanym zakresie, mianowicie rozpatrzyło odwołanie skarżącej i jednocześnie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie powody w niej wskazane okazały się uzasadnione. Autor skargi nie nawiązał przede wszystkim do okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności wywiódł swoje stanowisko z niewłaściwych założeń co do motywów zaskarżonego wyroku. Stwierdził mianowicie, że u podstaw uchylenia wydanego przezeń postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów leżały wady pouczenia zawartego w tej decyzji, podczas gdy Sąd pierwszej instancji w ogóle tej kwestii nie rozważał. Z tego względu całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 112 K.p.a. przewidującego ochronę strony stosującej się do błędnego pouczenia wraz ze wspierającą go argumentacją, zajmującą przeważającą część uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Trafny okazał się natomiast zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 58 K.p.a. regulującym przesłanki i tryb rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym. Otóż Sąd pierwszej instancji również niezgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji ustalił sposób, w jaki SKO zastosowało wspomniany przepis, w wyniku czego dokonał nieprawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej w analizowanym zakresie. SKO, ustosunkowując się do wniosku skarżącej, przyjęło przecież, że nie uprawdopodobniła ona, iż nie dochowała terminu do złożenia odwołania bez swojej winy, powołując się na brak informacji o decyzji. Stosowało ono więc art. 58 § 1 K.p.a, w myśl którego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy i do tego zagadnienia ograniczyły się też zarzuty skargi. Poza sporem pozostawała zatem materia unormowana w zdaniu pierwszym art. 58 § 2 K.p.a., wedle którego prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Skarżąca oświadczyła wszak, że prośbę tę złożyła bezpośrednio po tym, jak dnia [...] maja 2013 r. dowiedziała się o decyzji, czego SKO nie zakwestionowało. W sprawie nie ulegało więc wątpliwości, że dokonała tej czynności w terminie 7 dni liczonym od ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania, którą w sprawie był brak wiedzy o wydaniu decyzji stanowiącej przedmiot odwołania. Umożliwiło to merytoryczną ocenę wniosku pod kątem przesłanki przywrócenia terminu określonej w art. 58 § 1 K.p.a., co też SKO uczyniło. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wprawdzie odnotował zarówno stanowiska stron, jak i okoliczności stanu faktycznego sprawy, lecz przeszedł nad tym do porządku i wytknął SKO, że nie wyjaśniło, czy skarżąca zachowała termin, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Co więcej, zobowiązał SKO do ustalenia, czy skarżąca rzeczywiście w dniu [...] maja 2013 r. dowiedziała się o decyzji, wyrażając pogląd, że może to uprawdopodobnić "brak winy w podjęciu przez nią działań z należytą starannością". Z zapatrywaniem tym nie można się zgodzić, gdyż – jak już wspomniano – ustalenia tego rodzaju mogłyby co najwyżej potwierdzić, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie przewidzianym w art. 58 § 2 K.p.a. i pozostawałyby bez znaczenia dla odpowiedzi na pytanie o zasadność wniosku, tj. o to, czy skarżąca uprawdopodobniła w nim, że nie wniosła odwołania w terminie bez swojej winy. Co najważniejsze jednak, powyższe twierdzenie zostało sformułowane w oderwaniu od przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Sąd skonstatował wszelako, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia weszła do obrotu w trybie art. 49 K.p.a. w związku z art. 28 ustawy w dniu 7 maja 2013 r. oraz że w efekcie termin do złożenia od niej odwołania upłynął z dniem [...] maja 2013 r. Oznacza to, że skarżąca, składając wniosek o przywrócenie tego terminu dnia [...] maja 2013 r., bezsprzecznie dopełniła terminu wynikającego z art. 58 § 2 K.p.a., niezależnie od tego, jakie racje miały ten wniosek uzasadniać. Skoro wniosek o przywrócenie terminu można złożyć dopiero w sytuacji, gdy termin upłynął, to nie może on być spóźniony wtedy, gdy składa się go w siódmym dniu od ostatniego dnia terminu, który ma być przywrócony. W świetle dotychczasowych spostrzeżeń prawidłowa kontrola sądowoadministracyjna powinna się sprowadzać do weryfikacji oceny SKO, że okoliczności wskazane przez skarżącą nie uprawdopodabniają jej braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i przez to nie pozwalają tego terminu przywrócić. Zaniechanie tej weryfikacji przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, by Naczelny Sąd Administracji, uchylając ten wyrok, w sposób wiążący rozstrzygnął tę kwestie, stosownie do art. 188 P.p.s.a. uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Niewątpliwie bowiem w bezspornym stanie faktycznym niniejszej sprawy podzielić trzeba stanowisko SKO, odrzucając argumentację przywołaną najpierw we wniosku skarżącej, a następnie w skardze rozpoznawanej zaskarżonym wyrokiem i porzuconą dopiero w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w której powielono popełniony w tej skardze kasacyjnej błąd co do motywów Sądu pierwszej instancji i jednocześnie nie dostrzeżono, iż rozstrzygnięcia SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. odnosiły się do odwołań złożonych przez inne podmioty niż skarżąca. Argumentacja ta podważa przecież sens art. 49 K.p.a. i niweczy skutki prawne, jakie z woli ustawodawcy ma spowodować zastosowanie przewidzianego w tym przepisie trybu ogłoszenia decyzji. Zgodnie z art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane nie tylko o decyzjach, ale i o innych czynnościach organów administracji publicznej, takich jak zwołanie uczestników scalenia, przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli stanowi tak przepis szczególny, np. art. 28 ustawy, przy czym w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Rozwiązanie to, dopuszczające tzw. fikcję doręczenia w wyniku obwieszczenia, wprawdzie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w razie doręczeń dokonywanych osobiście, ale równocześnie służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, zapewniając organowi administracji stanowczy wpływ na jego tok w określonych typach spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1622/14, LEX nr 2114326). Jeżeli uznaje się, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia weszła do obrotu w tym trybie, to niepodobna twierdzić, iż każdy odwołujący się nie ponosi winy w uchybieniu terminu do zaskarżenia tej decyzji wyłącznie z tego względu, iż nie wiedział o dokonanych w tym trybie obwieszczeniach; skądinąd rozumowanie to odpowiada konstatacji poczynionej w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do której jednak Sąd pierwszej instancji się nie zastosował, podejmując rozstrzygnięcie. Skarżąca zasadności wniosku o przywrócenie terminu nie upatrywała przecież w wystąpieniu innych, nadzwyczajnych okoliczności, które mogłyby jej uniemożliwić wniesienie odwołania w ustawowym terminie. Dlatego skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, skargę tę oddalił na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego, mimo że w sprawie wystąpiła sytuacja przewidziana w art. 203 pkt 2 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik SKO nie złożył wniosku w tym zakresie, wymaganego stosownie do art. 210 § 1 P.p.s.a.