II OSK 2288/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 261/14 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R.S. na rzecz M.D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 261/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Prezydent Miasta T. (zwany dalej również jako organ pierwszej instancji lub Prezydent Miasta), decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku R.S. (zwanego dalej wnioskodawcą, inwestorem lub skarżącym) ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo – magazynowego z zapleczem socjalnym, budowy dwóch garaży oraz przebudowy zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, na terenie działek nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] nr [...] w T.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej również jako Kolegium lub w skrócie SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpoznaniu wniosku właściciela nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji – M.D., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2013r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy wywołuje istotne wątpliwości, których organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął. Wątpliwości dotyczą tego, czy wniosek o warunki zabudowy dotyczy jednego, czy dwóch budynków oraz określenia rodzaju, charakteru planowanym usług. Prezydent Miasta nie przeprowadził analizy zagospodarowania terenu przedstawiającej zastany stan architektoniczno – urbanistyczny, przez co nie udowodnił spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Prezydent Miasta dopuścił wprost lokalizację projektowanej zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi, mimo iż nie należy to do elementu decyzji o warunkach zabudowy. Elementem decyzji o warunkach zabudowy nie jest także rozstrzygnięcie odnoszące się do ulokowania zjazdu w liniach rozgraniczających należących do pasa drogi publicznej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił inwestor, który wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, wskazał, że wbrew twierdzeniom SKO w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami prawa. Projektowany budynek zakwalifikowano jako gospodarczo – magazynowy z zapleczem socjalnym. Inwestor jest właścicielem firmy budowlanej o specjalności instalacji sanitarnej i planowany budynek będzie wykorzystywany na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Głównym przeznaczeniem budynku będzie magazyn na materiały budowlane i instalacyjne przeznaczone do dalszej odsprzedaży detalicznej. Ponadto w budynku wydzielone zostanie pomieszczenie socjalne i kotłownia. Poddasze wykorzystywane będzie jako pomieszczenie gospodarcze do przechowywania narzędzi i sprzętów związanych z obsługą działki i budynków. W ocenie autora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, brak dołączenia do akt analizy urbanistycznej nie świadczy o tym, że nie została on przeprowadzona, ani o braku rzetelności postępowania. W promieniu 100 m na działkach sąsiednich znajdują się budynki: mieszkalne, gospodarcze, magazynowe i usługowe, a z uwagi na niewielkie wymiary działek budynki w większości usytuowane są przy granicy z działkami sąsiednimi, wysokość budynków ma od jednej do dwóch kondygnacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...], utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przywołując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono w pierwszej kolejności, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w myśl art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wszczynane jest na wniosek inwestora. We wniosku tym inwestor określa m.in. rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz parametry techniczne inwestycji. Wniosek inwestora, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia. Wniosek ten jest dokumentem zakreślającym ramy inwestycji, zatem i samego postępowania. W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora obejmuje ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo – magazynowego z zapleczem socjalnym oraz dwóch garaży. SKO podtrzymało własny pogląd wyrażony w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., iż tak określona treść wniosku wywołuje dwie wątpliwości. Po pierwsze, czy zamierzeniem inwestora jest budowa jednego, czy dwóch obiektów oraz – po drugie – jaka będzie funkcja, przeznaczenie planowanego obiektu. Prezydent Miasta nie wezwał inwestora do wyjaśnienia zakresu żądania, lecz rozpoznał wniosek odnosząc go do jednego budynku gospodarczo – magazynowego z zapleczem socjalnym o funkcji usługowej, bez określenia przy tym rodzaju, charakteru usług. Podkreślono w tym kontekście, iż organ związany jest treścią żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Nie jest też dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Wszelkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora, powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Kolegium dalej wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy spełnione zostaną łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a ustaleniu tych przesłanek służy analiza funkcji oraz cech zabudowy na terenach sąsiednich wokół terenu inwestycji, przeprowadzona przez organ stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie). W świetle tych zasad nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy znajdującej się w otoczeniu terenu objętego projektowaną zabudową. Analiza powinna wskazywać wzorzec dla nowej zabudowy, w postaci poszczególnych cech i parametrów budynków znajdujących się na obszarze analizowanym. Odnosząc się do zagadnienia opracowania analizy SKO podtrzymało swój wcześniejszy pogląd, iż Prezydent Miasta nie przedstawił rzeczonej analizy, przez co nie udowodnił przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, gdyż ustalono cechy dla projektowanej zabudowy jedynie w oparciu o wyniki analizy funkcji i cech, które nie przedstawiają jednostkowych cech zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. W przekonaniu Kolegium dopiero prawidłowo przeprowadzona analiza daje podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie SKO wskazało, że rażącym naruszeniem prawa jest także rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dopuszczające wprost lokalizację projektowanej zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi. Prezydent Miasta uzasadniając lokalizację w granicy odniósł się jedynie do istniejących w sąsiedztwie budynków gospodarczych, gdy tymczasem w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy organ nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii usytuowania obiektu budowlanego w granicy działek, jeżeli w obszarze analizowanym takie usytuowanie nie jest standardem i nie zapewnia poszanowania wymogów ładu przestrzennego. W przekonaniu Kolegium, w świetle art. 54 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów powołanego rozporządzenia, elementem decyzji o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięcie organu dotyczące usytuowania budynku, ponieważ kwestia usytuowania nowej zabudowy względem granic nieruchomości rozstrzygana będzie w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało także swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące lokalizacji zjazdów, wskazując, że należą one do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej jako u.d.p.). Stosownie do art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Rozstrzygnięcie organu umiejscawiające zjazd w liniach rozgraniczających należących do pasa drogowego wykracza poza granice rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium w konkluzji wyjaśniło, że w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i tego rodzaju naruszenia uzasadniają eliminację zapadłej decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.). W skardze na powyższą decyzję inwestor, wnosząc o jej uchylenie, powtórzył argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zaś Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wzmiankowanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia kwestionowanych w skardze decyzji nie wynika, by przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji Kolegium trudno wywieść, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, w szczególności aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Innymi słowy, SKO nie wykazało, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego Kolegium wykazało jedynie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, ale to naruszenie nie miało jednak charakteru rażącego. Ustosunkowując się do wymienionych naruszeń w pierwszej kolejności odniesiono się do niejednoznaczności wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która miała spowodować dwie wątpliwości: po pierwsze, czy inwestor planuje wybudowanie jednego czy dwóch obiektów oraz po drugie, jaka będzie funkcja planowanego obiektu. W ocenie Sądu w kwestii tego, ile obiektów planuje wybudować inwestor, należy wyjaśnić, że z części opisowej wniosku, jak i załączonej do niego mapy wynika, że inwestor planuje budowę budynku gospodarczo – magazynowego z zapleczem socjalnym i budowę dwóch garaży wraz z przebudową istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego. Mapa załączona do wniosku pokazuje, że na terenie inwestycji planowana jest budowa obiektu o nieregularnym kształcie. Zdaniem sądu tak sformułowany wniosek oznacza, że inwestor wnioskując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy planował realizację dwóch obiektów, częściowo zbliźniaczonych. Mimo pewnych wątpliwości w tym zakresie Sąd podkreślił, że na etapie postępowania zmierzającego do wydania warunków zabudowy nie ma charakteru istotnego kwestia, czy inwestor planował wybudowanie jednego obiektu czy dwóch. W postępowaniu tym organ ocenia bowiem tylko, czy inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach może być wzniesiona na danym terenie. Organ właściwy w sprawie na tym etapie postępowania co do zasady nie określa szczegółowo lokalizacji obiektów, gdyż jest to zagadnienie, które jest przedmiotem zainteresowania organów w kolejnym postępowaniu dotyczącym danej inwestycji, czyli w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast odnosząc się do zagadnienia funkcji bądź przeznaczenia inwestycji dostrzeżono, że wnioskodawca planował umiejscowienie na terenie inwestycyjnym budynku usługowo – magazynowego z częścią socjalną oraz dwóch garaży. W ocenie Sądu na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, celu określenia rodzaju planowanych usług należy upatrywać w ocenie, czy te usługi wkomponowują się w zabudowę na sąsiednich działkach, a zatem służą także ocenie, czy spełniony jest wymóg dobrego sąsiedztwa. W tym kontekście zwrócono uwagę, że inwestor w swoim wniosku wskazał, że uciążliwość planowanej inwestycji nie przekroczy granic terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, co oznacza, że inwestor planował usługi o charakterze nieuciążliwym. W wynikach analizy załączonych do akt administracyjnych napisano, że na terenie objętym analizą urbanistyczną występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona o zabudowę gospodarczą i usługową, uzupełnioną o zabudowę gospodarczo – magazynową. Wśród zabudowy usługowej odnotowano hurtownie - elektryczną, zniczy i płytek ceramicznych. Wobec tego trudno upatrywać rażącego naruszenia prawa po stronie Prezydenta Miasta polegającego na zaniechaniu ustalenia, jaki charakter usług planuje inwestor w obliczu tego, że uciążliwość inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestycyjnego, a w obszarze analizowanym występują usługi o charakterze różnorodnym. Powyższe potwierdzać miała również argumentacja skarżącego przedstawiona w motywach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w uzasadnieniu skargi, gdzie opisał on charakter prowadzonej działalności gospodarczej, a także rodzaj usług, które będą planowane na terenie inwestycyjnym. W drugiej kolejności odniesiono się do zarzutu zaniechania przez Prezydenta Miasta przeprowadzenia analizy urbanistycznej, co miało doprowadzić do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tej części uzasadnienia podniesiono, iż nie jest w sprawie kwestionowane, że w aktach administracyjnych znajdują się wyniki analizy urbanistycznej, które to jednak – jak zasadnie dostrzegło Kolegium – należy odróżnić od samej analizy. Zdaniem jednak Sądu I instancji o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (a także analizy przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa) był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ skoncentrował się na samym formalnym braku analizy i uznał ten brak za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W przekonaniu tego Sądu nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż analiza taka nie została w ogóle przeprowadzona. Przywołano na tę okoliczność pogląd w orzecznictwie, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Sąd podniósł w tym zakresie, iż z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynika, że inwestor już wcześniej wnioskował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla bardzo podobnej inwestycji. W toku tego wcześniejszego postępowania organ opracował analizę urbanistyczną, z której skorzystał w obecnym postępowaniu, dlatego do akt załączył jedynie wyniki analizy. W ocenie Sądu, w obliczu takiego wyjaśnienia organu pierwszej instancji, jak i rodzaju zabudowy występującej wokół terenu inwestycyjnego, potwierdzonego "Wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" , stanowiącymi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nie ma podstaw do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analizując trzecią przesłankę przemawiającą za rażącym naruszeniem prawa, którą w ocenie SKO była okoliczność, iż organ dopuścił lokalizację inwestycji w granicy z działkami sąsiednimi, Sąd pierwszej instancji zwrócił na wstępie uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jedynie dopuszcza lokalizację obiektu w granicy, co nie oznacza, że tam właśnie będzie umiejscowiony dany obiekt. Co do zasady decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowo lokalizacji obiektu na działce, bowiem jest to zagadnienie rozstrzygane w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w trakcie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Ponadto, w treści wyników analizy urbanistycznej można dostrzec, iż w obszarze analizowanym występują obiekty, które są umiejscowione w granicy z działką sąsiednią i nie są to wyłącznie budynki gospodarcze. Zdaniem Sądu nie może umknąć ponadto uwadze także i to, że przepisy prawa dopuszczają zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy zapisów dopuszczających sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy. Przykładem takiej normy jest przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako r.M.I.), który stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie zatem Sądu organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co niewątpliwie wiąże organ architektoniczno – budowlany. Z tego też powodu okoliczność, iż w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono możliwość realizacji inwestycji w granicy, a taka forma zabudowy występuje z obszarze analizowanym, nie narusza prawa w stopniu rażącym, a jako taka nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się z kolei do ostatniego zarzutu, który w ocenie Kolegium, przemawiać miał za stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, tj. okoliczności, iż w decyzji tej Prezydent Miasta zaplanował zjazd w granicach rozgraniczających należących do pasa drogi publicznej, pomimo że lokalizacja zjazdów następuje w trybie ustawy o drogach publicznych, a uprawnienie do wydania decyzji o lokalizacji i przebudowie zjazdu ma zarządca drogi, Sąd sięgnął do treści pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy, gdzie określono warunki i szczegółowe zasady obsługi w zakresie komunikacji. I tak w punkcie 4 lit. "a" decyzji organ i instancji napisał, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie następowała istniejącym zjazdem z drogi powiatowej. Jednocześnie w punkcie 4 lit. "g" decyzji Prezydent Miasta - cytując treść art. 29 ust. 1 u.d.p. - wskazał, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zdaniem WSA w obliczu takich zapisów decyzji o warunkach zabudowy trudno podzielić pogląd Kolegium wskazujący na rażące naruszenie prawa poprzez zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego zjazdu, ponieważ w pkt 4 decyzji nie można dopatrzyć się zapisu lokalizującego zjazd z nieruchomości, której dotyczy inwestycja. Organ wyraźnie pouczył natomiast inwestora o treści art. 29 ust. 1 u.d.p., który to przepis obliguje do uzyskania decyzji zarządcy drogi na działania związane z przebudową zjazdu. Sąd podkreślił w tym miejscu, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej. Wynika z tego, że organ na etapie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać, czy działka inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W ocenie WSA organ I instancji takiej analizy w sprawie dokonał, czemu dał wyraz w pkt 4 swojego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, wbrew argumentom SKO, organ nie zawarł w decyzji zapisów dotyczących lokowania zjazdu w granicach rozgraniczających należących do pasa drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.D. (zwany dalej kasatorem lub skarżącym kasacyjnie), który wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. po pierwsze- naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 p.p.s.a., polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2013r. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a to z uwagi na fakt, iż została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy Kolegium, z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2013 r., w sposób wnikliwy i enumeratywny wyjaśnił podstawę prawną swojej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi inwestora, podczas gdy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 156 k.p.a. uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej jej nieważność; po drugie- naruszenie prawa materialnego, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, co stało się podstawą dla uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. uznając, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, uniemożliwiającą dokonanie prawidłowych ocen prawnych, ale także właściwych ustaleń nie tylko w zakresie rażącego naruszenia prawa dot. poszczególnych przepisów, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 roku oraz z dnia [...] stycznia 2014 r., ale również faktu, iż charakter i skutki tych naruszeń, a także immisji, mogących zaistnieć wskutek realizacji planowanej przez inwestora inwestycji, skutkujące naruszeniem uzasadnionego interesu osób trzecich, w tym skarżącego, nie tylko przez naruszenie przepisów dotyczących budownictwa, ale też zawarte w kodeksie cywilnym przepisy o ochronie własności obejmujące, m.in. zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich (art 140 i art. 144 k.c.), winny wyeliminować z obrotu prawnego nieważną decyzję o warunkach zabudowy, nie zaś decyzje stwierdzającą jej nieważność. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono przede wszystkim, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż zaniechanie po stronie Prezydenta Miasta skutkujące brakiem ustalenia, jaki charakter usług planuje inwestor, w obliczu tego, że uciążliwość inwestycji wg zapewnień inwestora, miałaby zamknąć się w granicach terenu inwestycyjnego, spełniło wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. W ocenie kasatora planowana inwestycja narusza także interes osób trzecich, ponieważ umiejscowienie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na magazynowanie materiałów budowlanych i instalacyjnych, narzędzi, sprzętu, w tak bliskiej odległości od jego budynku, będzie narażało go na zanieczyszczenie powietrza, hałas i wibracje. Nie podzielono argumentacji Sądu, iż zaniechanie przeprowadzenia analizy urbanistycznej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a to z uwagi na fakt, iż skoro inwestor już wcześniej wnioskował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla "bardzo podobnej inwestycji", to jej wyniki mógłby wykorzystać na użytek zupełnie innego postępowania. Zaoponowano tym bardziej co do stanowiska, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, zarzucając, iż tego typu rozumowanie, prowadziłoby do konsekwencji, że analiza urbanistyczna stałaby się nie tylko papierową fikcją, ale również w rozstrzyganiu ewentualnej sprzeczności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa, orzekano by jedynie, na podstawie map satelitarnych z systemu Google. W ocenie kasatora Sąd I instancji zmarginalizował również kwestię dotyczącą usytuowania budynku inwestora przy granicy działki należącej do skarżącego, uznając, iż dopuszczenie lokalizacji inwestycji w granicy z działką skarżącego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdy tymczasem wyrażona w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność w zagospodarowaniu swojej nieruchomości musi iść w parze z przewidzianą prawem ochroną interesu osób trzecich. W tym zakresie podkreślono, iż kwestia sytuowania budynków i zachowania odległości od granicy jest przedmiotem badania przez organy dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy, ale organ ustalający warunki zabudowy decydując o dopuszczalności zagospodarowania działki w określony sposób, nie może nie zauważyć sytuacji, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych parametrach prowadzi do naruszenia obowiązujących norm technicznych- odległościowych, a tym samym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich. Na etapie warunków zabudowy nie może być przesądzona kwestia dopuszczalności budowy po granicy, z uwagi na rozmiary działki stanowiącej teren inwestycji, czy z uwagi na nienormatywne zbliżenie do granic tej działki budynków na nieruchomościach sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego też sprawa ta mogła być rozpoznana tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Na wstępie rozważań należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada tym wymogom, gdyż w istocie stanowi swoisty konglomerat obu grup zarzutów, przy czym formalnie wyartykułowano tylko podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., po czym wskazano zarówno na naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak też na naruszenie prawa materialnego, dodając jednak w tym przypadku błędnie, że jego uchybienie miało istotny wpływy na wynik sprawy zamiast podnieść błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tej części skarga kasacyjna posiada dalsze niedociągnięcia i niedokładności począwszy na wskazaniu art. 134 p.p.s.a. jako pojedynczej jednostki redakcyjnej, w sytuacji gdy ten przepis ma dwa paragrafy, a zakończywszy na wymienieniu, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 134 k.p.a., który w niniejszej sprawie w ogóle nie miał zastosowania, gdyż dotyczy przypadku niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe sformułowanie zarzutów kasacyjnych przez profesjonalnego pełnomocnika utrudnia, a po części nawet uniemożliwia, Sądowi w niniejszej sprawie merytoryczne ich rozpoznanie. Główny ciężar zarzutów kasacyjnych został oparty na twierdzeniu o dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie rażącego naruszenia prawa, z czym związany jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., tzw. przepisów wynikowych regulujących, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Co równie znamienne kasator w uzasadnieniu tych zarzutów pominął kwestie odnoszące się do ulokowania zjazdu w liniach rozgraniczających należących do pasa drogi publicznej, skupiając się wyłącznie na trzech pierwszych wskazanych przez Kolegium przejawach rażącego naruszenia prawa, tj. istotnych wątpliwości co do treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy odnośnie tego, czy wniosek o warunki zabudowy dotyczy jednego, czy dwóch budynków oraz określenia rodzaju, charakteru planowanym usług, nie przeprowadzenia analizy zagospodarowania terenu oraz dopuszczenia wprost lokalizacji projektowanej zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi. Rozpoznając zatem sprawę w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona częściowo, bowiem wbrew stanowisko Sądu I instancji doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez zakwestionowanie zasady bezwzględnego związania organu administracji wnioskiem inwestora w zakresie określenia rodzaju zamierzenia budowlanego i funkcji jaką ma ono pełnić. Przypomnieć należy, iż podstawą do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jest wniosek inwestora, w którym powinien on określić: - granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, - charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, - planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, - charakterystyczne parametry techniczne inwestycji, - dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Wniosek inwestora wyznacza zatem podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z oceną Kolegium, wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo – magazynowego z zapleczem socjalnym oraz dwóch garaży nie spełniał wszystkich tych wymogów i dlatego też niezbędnym było wezwanie inwestora o jego uzupełnienie, nie zaś samodzielne procedowanie przez organ i wydanie decyzji, której treść w istocie nie pokrywała się w pełni z żądaniami wniosku. Znamiennym potwierdzeniem tych nieprawidłowości jest podjęta przez Sąd I instancji próba wyjaśnienia intencji inwestora, co jednoznacznie świadczy o niekompletności wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odmienne stanowisko należało zająć co do pozostałych dwóch zarzutów, gdyż w tych przypadkach WSA w Łodzi prawidłowo przyjął, że nie mieliśmy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest uprawnione twierdzenie, że Starosta nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym miałby świadczyć fizyczny jej brak w aktach postępowania administracyjnego. W tym kontekście wskazać można wpierw, iż obligatoryjnym załącznikiem tekstowym do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są tylko wyniki analizy, a nie analiza sensu stricto. Nie ma również żadnych regulacji prawnych nakazujących sporządzanie takiej analizy w formie pisemnej. Po drugie trudno skutecznie podważać samo wykonanie takiej analizy, jeżeli w aktach postępowania znajduje się jej wynik, będący pisemnym podsumowaniem przeprowadzonego procesu myślowego. Po trzecie wreszcie, jak to wynika z wyjaśnień Starosty, w przedmiotowym postępowaniu wykorzystano jedynie inwentaryzację urbanistyczną przygotowaną we wcześniejszym postępowaniu, obejmującym te same działki, a nie całą poprzednią analizę architektoniczno-urbanistyczną. Racje ma również Sąd I instancji twierdząc, iż organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Trafnie w tej mierze podniesiono po pierwsze, iż decyzja o warunkach zabudowy jedynie dopuszcza lokalizację obiektu w granicy, co nie oznacza, że tam właśnie będzie umiejscowiony dany obiekt, a po drugie, że przepisy prawa dopuszczają zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy zapisów dopuszczających sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, czego najlepszym przykładem jest przepis § 12 ust. 2 r.M.I., który expresis verbis przewiduje taką możliwość, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zważywszy na zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz uznanie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę wniesioną do Sądu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.