II SA/Rz 250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. z o.o. sp. k. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dotyczącego montażu mikroinstalacji fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. z o.o. sp. k. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [..] jest decyzja Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia montażu mikroinstalacji fotowoltaicznej, którą wydano w następującym stanie sprawy: W dniu 22 października 2013 r. Spółka zgłosiła w Starostwie Powiatowym z [..] zamiar montażu mikroinstalacji fotowoltaicznej o mocy 40 kW na działce nr ewid. 2934/1 w [..]. Decyzją z [..] listopada 2103 r. nr [..], Starosta Powiatu [..] wniósł sprzeciw do zgłoszonej inwestycji, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej zwanej ustawą. W ocenie organu I instancji całość inwestycji ma służyć produkcji energii elektrycznej w celu dalszej dystrybucji, co należy traktować jako budowę obiektu budowlanego. Do kwalifikacji tej wystarczające jest ustalenie, że chociażby jeden z kolektorów zostanie połączony z siecią elektroenergetyczną. Dlatego też zgłoszenie takiej inwestycji na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy nie czyni zadość przepisom dotyczącym zgłoszenia budowy obiektów budowlanych, a wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy przez niewłaściwą wykładnię, że inwestycja objęta zgłoszeniem stanowić będzie całość techniczno-użytkową służącą do produkcji prądu w celu jej dystrybucji co należy traktować jako budowę obiektu budowlanego, podczas gdy montaż planowanej inwestycji stanowi roboty budowlane objęte trybem zgłoszenia, przez co nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W przekonaniu strony, organ I instancji posłużył się nieaktualną definicją art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy, ponieważ aktualnie przepis ten dotyczy "montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych", a poprzednio – do 30 sierpnia 2013 r., odnosił się wyłącznie do "wolno stojących kolektorów słonecznych". Opisaną na wstępie decyzją z [..] grudnia 2013 r. Wojewoda [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1 lit. b), art. 28 ust. 1, 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że zasadą wynikającą z prawa budowlanego jest konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Natomiast katalog inwestycji możliwych do zrealizowania w drodze zgłoszenia ma charakter zamknięty. Z art. 29 ust. 2 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że roboty budowlane polegające na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych, nie wymagają pozwolenia na budowę oraz nie podlegają zgłoszeniu. W ocenie organu, realizacja planowanej inwestycji nie będzie polegała na montażu, czyli zainstalowaniu urządzeń fotowoltaicznych, tylko na budowie obiektu budowlanego, ponieważ w jego skład będzie wchodzić konstrukcja wsporcza, do której będą przymocowywane kolektory, a ponadto będzie ona połączona z siecią elektroenergetyczną. Jako całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie została wymieniona w katalogu objętym zgłoszeniem albo wolnym od zgłoszenia. Dlatego też zaistniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszonej inwestycji, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast zarzut Spółki dotyczący wydania decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie nieobowiązującej treści przedmiotowego przepisu nie miał wpływu na wynik sprawy. Z decyzją Wojewody [..] nie zgodziła się Spółka, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 15 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przejawiającej się w wydaniu decyzji odwoławczej w zupełnym oderwaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i treści odwołania, przez co organ odwoławczy ustalił zupełnie inną, niewskazaną dotąd podstawę rzekomo sankcjonującą sprzeciw, a to z kolei doprowadziło do sytuacji, w której strona z uwagi na wyczerpanie trybu administracyjnego nie jest w stanie odnieść się do argumentów organu. W ocenie Spółki zachodzi również nieważność postępowania przejawiająca się w rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Z kolei naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy wywiedziono z niewłaściwej wykładni, że zgłaszana inwestycja polegać będzie nie na montażu, lecz budowie obiektu budowlanego, przez co wymagać będzie pozwolenia na budowę, podczas gdy do realizacji tej inwestycji nie jest wymaga nie tylko pozwolenie na budowę, ale także zgłoszenie zamiaru jej realizacji. Argumentując swoje stanowisko w sprawie Spółka podała, że prawo budowlane nie zawiera definicji urządzenia fotowoltaicznego. Z technicznego punktu widzenia składają się na nie moduły fotowoltaiczne, konstrukcja montażowa, falowniki, kable, złączki i bezpieczniki, które to elementy tworzą nierozłączną całość. Moduły takie zawsze są montowane na konstrukcjach montażowych, których rodzaj zależy od miejsca montażu, np. dach, grunt. Optymalne funkcjonowanie modułu zależy od jego ustawienia pod odpowiednim kątem, aby strumień energii słonecznej padał prostopadle na powierzchnię modułu. Panel nie może być natomiast umocowany w pozycji poziomej. Roboty te nie stanowią jednak budowy obiektu budowlanego. Montaż oznacza bowiem stworzenie nowego obiektu budowlanego poprzez połączenie gotowych elementów łączonych w jedną funkcjonalną całość. Realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie wykonanie robót budowlanych, a nie budowę. Nie można zatem dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy ograniczać do montażu urządzeń fotowoltaicznych jedynie na dachach, ponieważ do uzyskania mocy 40 kW konieczne jest zamontowanie około 166 paneli, które zajmują powierzchnię od 300 do 800 m2, co nie pozostaje w sprzeczności z celami nowelizacji omawianego przepisu. W odpowiedzi Wojewoda [..] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy, pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych nie wymaga montaż pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kw oraz wolnostojących kolektorów słonecznych. Przywołany przepis w takim brzmieniu obowiązuje od dnia 11 września 2013 r. i został nadany przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Przepis art. 30 ust. 1 ustawy zawiera szczegółowe wyliczenie przypadków, w których wymagane jest zgłoszenie. Do niniejszej sprawy będzie miał zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13 wymaga zgłoszenia. Inwestycja, którą zamierza realizować skarżąca Spółka wymieniona jest w pkt 16 ust. 2 art. 29 ustawy, dlatego nie mieści się w katalogu inwestycji, na realizację których wymagane jest zgłoszenie. Powyższe dowodzi, że nie jest istotny cel, dla jakiego urządzenie te będą montowane, to jest czy ich zadaniem będzie zapewnienie możliwości użytkowania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy, czy też będą produkowały energię elektryczną w celu jej dalszej odsprzedaży. Jeśliby jednak montaż miał miejsce na obiekcie, a wysokość montowanego urządzenia była wyższa niż 3 m, to z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika obowiązek dokonania zgłoszenia. Organ II instancji przyjął, że realizacja planowanej inwestycji nie będzie polegała na montażu tylko na budowie obiektu budowlanego (budowli), który obejmuje podstawę (konstrukcje wsporczą), kolektory słoneczne (panele), przyłączenie do sieci energetycznej, co stanowi całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy. Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, że powstanie całość techniczno - użytkowa wymagająca dla realizacji pozwolenia na budowę. Gdyby istotnie tak przyjąć, to wyłączenie inwestycji z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zamierzenia określonego w art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy prowadziłoby do fikcji prawnej tej regulacji obowiązującej od 11 września 2013 r. Zgodnie z art. 30 ust. 3 zd. 2 ustawy do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz , w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W ocenie Sądu szkic dołączony do zgłoszenia jest mało precyzyjny i nie przedstawia całego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż nie pokazuje rozwiązania przesyłu energii elektrycznej, w tym zakresie brakuje również wyjaśnień w części opisowej zgłoszenia, bowiem z warunków przyłączenie nr 1215 dla źródła wytwórczego do sieci dystrybucji o napięciu znamionowym 0,4 kV wynikają jeszcze inne roboty budowlane, które nie zostały opisane w zgłoszeniu jak np. wybudowanie przyłącza kablem typu YAKY (pkt 5). Z treści zgłoszenia nie wynika też wysokość konstrukcji wsporczych, na której będą montowane panele ani długość przyłącza. Tylko precyzyjne określenie zamierzenia inwestycyjnego w zgłoszeniu i stosownym rysunku pozwoli na jego prawidłową ocenę. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji nałoży w formie postanowienia na skarżącego obowiązek doprecyzowanie zgłoszenia w formie tekstowej i rysunkowej zgodnie z art. 30 ust.2 ustawy, pouczając o konsekwencjach niedochowania terminu. Sąd wskazuje również na wyjątek od regulacji zawartej w art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy zawarty w ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Organy obydwu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto z materiału dowodowego sprawy wynika, że inwestycja jest planowana na działce nr 2934/ 1 położonej w [..] oznaczonej na mapie ewidencyjnej dołączonej do zgłoszenia symbolem RIVb, a zatem jest to teren rolny i ustalenia wymaga, czy dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, czy planowana inwestycja nie zmieni dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, dla którego zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Przepis art. 59 ust. 1 cyt. ustawy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku czasu. Organy nie odniosły się też do kwestii przeznaczenia gruntów rolnych na cel nierolniczy, co wynika z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.). Przedstawione naruszenia jednoznacznie wskazują, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Stwierdzić też należy, że opisane braki zgłoszenia uniemożliwiły organom dokonanie prawidłowej kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych. Na podstawie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organy do orzekania nie można jednoznacznie określić, czy zamierzenie inwestycyjne określone jako montaż urządzeń fotowoltaicznych nie obejmuje prac wykonawczych, na które jest konieczne zgłoszenie ewentualnie uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, by móc zastosować odpowiedni przepis prawa. Należytą realizację zasady zawartej w art. 7 k.p.a. zapewnia dyrektywa proceduralna wynikająca z art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie jest obowiązany podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Pominięcie wskazanych obowiązków poddaje w wątpliwość trafność oceny Wojewody odnośnie wystąpienia przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Reasumując powyższe uwagi to w ponownym postępowaniu organ II instancji wezwie skarżącego do dokładnego określenia zamierzenia inwestycyjnego, co pozwoli na ustalenie, na jakiej podstawie prawnej (to jest zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę) możliwa jest realizacja planowanego przedsięwzięcia. Ponadto organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające odnośnie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy taka jest przewidziana w planie miejscowym dla tego terenu, ewentualnie określenie takiej zamiany w decyzji o warunkach zabudowy, a także kwestię wyłączenia terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym z produkcji rolnej i obszarów Natura 2000. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ II instancji wyda decyzję o stosownej treści. Z uwagi fakt, że postępowanie w sprawie zgłoszenia sprzeciwu, który jest ograniczony terminem prawa materialnego, co wynika z art. 30 ust. 5 ustawy, wyłącza uchylenie decyzji organu I instancji. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że podstawą uwzględnienia skargi jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.