VII SA/Wa 622/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Operatorowi Gazociągów Przesyłowych G. S.A. pozwolenia na budowę stacji redukcyjno-pomiarowej S. na działce nr [...],[...], obręb [...] S. po uprzednim zdemontowaniu stacji redukcyjno-pomiarowej istniejącej, umorzył postępowanie odwoławcze. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013r., udzielił pozwolenia na budowę inwestycji szczegółowo tam opisanej. W decyzji organu pierwszej instancji określono obszar oddziaływania obiektu, obejmujący m.in. działkę [...] stanowiącą własność B. K.. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji jedna ze stron postępowania – B. K., złożyła na piśmie żądanie niezatwierdzenia projektu budowlanego i nieudzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji ze względu na wady prawne projektu oraz bezprawne dysponowanie jej nieruchomością poprzez wyznaczenie na terenie jej działki strefy ochronnej dla planowanej inwestycji i przystąpienie do usuwania trawy i wycięcia drzew, wybudowania skrzynki elektrycznej wraz z kablem na działce nr [...] bez jej zgody. Następnie, w związku ze złożeniem przez B. K. odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Organ podniósł, iż B. K. swój przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji wywodzi z tytułu własności działki nr [...], obr. S., sąsiadującej z terenem, na którym zaprojektowano kwestionowaną inwestycje. Prawo własności potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O.. Zdaniem organu, brak jest przepisów prawa materialnego, jakie w związku z realizacją ww. przedsięwzięcia wpływałyby negatywnie na możliwość zagospodarowania działki nr [...]. W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) określającego szerokość stref kontrolowanych gazociągów (ze strefami związane są ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany gazociąg nie został usytuowany bliżej niż 2 m od granicy działki nr [...], natomiast szerokość stref kontrolowanych wchodzących w zakres przebudowy stacji gazociągów zgodnie z § 10 ust. 6 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. wynosi 4 m dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 1,6 MPa (projektowane maksymalne ciśnienie robocze 5,5 MPa) i średnicy do DN 150 włącznie (projektowana maksymalna średnica DN 150), tj. po 2 m od osi gazociągu z każdej strony. Organ wskazał, że na możliwość zagospodarowania działki nr [...] nie ma wpływu również treść § 40 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., zgodnie z którym dla stacji gazowych odległości od budynków powinny być większe od poziomego zasięgu stref zagrożenia wybuchem ustalonych dla tych stacji, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Na działce nr [...] nie istnieją żadne budynki, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wznoszenia budynków na jej obszarze, bowiem zgodnie z ustaleniami Uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2012 r.. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi M., S., J., L., S., Z., G., M., M. w gminie O. działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 28R1 - tereny rolnicze (§ 148 miejscowego planu). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że eksploatacyjna strefa zagrożenia wybuchem (występująca tylko okresowo podczas odgazowania lub odpowietrzania sieci pod kontrolą służb eksploatacyjnych) została wyznaczona częściowo w granicach działki nr [...], pozostaje bez wpływu na możliwość zagospodarowania terenu tej działki. Pozostałe elementy przedmiotowej inwestycji (kontenery, instalacje, drogi, chodniki, ogrodzenie) również, w ocenie organu, nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nie zezwala na wykonywanie prac budowlanych na działce stanowiącej własność odwołującej. Sprawa ewentualnego wykonania prac budowlanych na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia należy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W przypadku ewentualnego naruszania prawa własności B. K. poprzez koszenie trawy oraz wycinkę drzew na jej działce może ona skorzystać z uprawnień przewidzianych w odniesieniu do takich sytuacji w Kodeksie cywilnym. Kwestie te pozostają bez wpływu na określenie, czy B. K. jest stroną w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgłoszenie podejrzenia popełnienia przestępstwa przez obywatela do organów prokuratury lub policji nie wymaga wcześniejszego uzyskania stanowiska organu administracji. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał za organem pierwszej instancji, że decyzja Wojewody nie zezwala na rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] na odcinku granicy tej działki z działką nr [...] - z części opisowej projektu budowlanego wynika, że zakresem projektu objęto rozbiórkę ogrodzenia na odcinku 1-2, tj. na odcinku granicy działki nr [...] z działką nr [...] (projekt, część ogólna, str. 7 i projekt zagospodarowania terenu). Podniósł również, że projekt budowlany zatwierdzony przedmiotową decyzją nie przewiduje budowy odcinka gazociągu w granicy z działką nr [...]. Kończąc swoją argumentację, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że cyt. "z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na wynik sprawy". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła B. K., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie), art. 105 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – poprzez błędne ich zastosowanie, oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., mających wpływ na wynik sprawy. Wskazała, że organ odwoławczy błędnie ustalił, iż nie posiada ona przymiotu strony. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki [...][...] w S.. Działka ta posiada trzy wspólne granice ze stacją redukcyjno-pomiarową: od strony południowo-wschodniej, południowo-zachodniej i północno-wschodniej. Inwestor bezprawnie dysponuje jej działką, wyznaczył na terenie tej działki strefę ochronną dla planowanej inwestycji i w związku z powyższym przystąpił do usuwania trawy i wycięcia drzew na części działki przylegającej do granic działki budowlanej. Inwestor zainstalował na jej działce skrzynki elektryczne, stanowiące uzbrojenie techniczne terenu dz. [...], oraz kabel przechodzący przez środek jej nieruchomości, z czego wynika, że inwestor nie mieści się z infrastrukturą na swojej nieruchomości. Inwestor nie posiada prawa dysponowania gruntem na cele budowlane. Inwestor ma obowiązek uzyskania zgody na wejście na teren skarżącej. Na planie dokładnie widać skrzynki elektryczne, które znajdują się na należącej do niej nieruchomości, a projektant R. W. błędnie w karcie przedsięwzięcia umieścił skrzynkę elektryczną w ogrodzeniu dz. [...]. Wnioskiem objął uzgodnienie tylko w zakresie dz. [...]. W ocenie skarżącej, z dokumentacji i pomiarów geodezyjnych wynika, że przebieg inwestycji nastąpi na dz. [...] i [...], dlatego [...] wydał uzgodnienie obejmujące zakresem obie działki. Uprawniony geodeta dokonał pomiarów geodezyjnych i stwierdził, że cała skrzynka elektryczna RG jest umieszczona na dz. [...]. Skarżąca wyraziła żądanie, aby zakres inwestycji został zgodnie z prawdą i prawem naniesiony. Oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomość skarżącej przekracza ustalone w tym względzie normy. Ogrodzenie działki [...] stanowi punkty graniczne dla działek [...] i [...]. Projekt budowlany przewiduje rozbudowę na działce [...]. W ramach rozbudowy powyższego obiektu zaprojektowano układ wejściowy, w tym również odcinek gazociągu wysokiego ciśnienia DNI00 PN 6,3 MPa. Z projektu przedmiotowej inwestycji wynika, że odcinek gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 należącego do projektowanego układu wejściowego znajduje się w granicy działki [...].W powyższym projekcie, nie podano wymiarów odległości projektowanej inwestycji od granic działki, jak również nie oznaczono stref kontrolowanych dla gazociągu. Powyższe uchybienie nie pozwala na ustalenie czy wymagana dla powyższego gazociągu strefa kontrolowana istotnie mieści się w granicach działki budowlanej. Zgodnie z przepisem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16/1964, poz. 93, z późn. zm.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel (również nieruchomości) może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym znaczeniem swego prawa. Z powyższym przepisem koresponduje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, które stanowi iż obiekt budowlany należy projektować w sposób zapewniający m. in. poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania. Skarżąca wskazała, że projekt budowlany przewiduje całkowitą rozbiórkę istniejącej stacji. Z istniejącego obiektu pozostanie jedynie układ pomiarowy. Dlatego rozbudowa stacji gazu musi być przeprowadzona zgodnie z przepisami odrębnymi, które nakładają na operatora sieci gazowej obowiązek wyznaczania na okres jego eksploatacji stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Jest to obszar wyznaczany po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Przy czym, stosownie do art. 9 ust. 4 tego rozporządzenia, w strefach kontrolowanych nie wolno w szczególności wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów ani sadzić drzew. Wymagana szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu podwyższonego, średniego i wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej (znaczonej symbolem "DN") do 150 mm włącznie wynosi 4 m. Z projektowanej inwestycji wynika, że układ wyjściowy znajduje się w granicy działki [...]. Powstaje nowa rozbudowana stacja gazu, której obszar oddziaływania nie zamyka się w granicach działki [...]. W głównej rozdzielni na jej nieruchomości znajdują się liczniki i rozłączniki prądowe. Brak jest możliwości podłączenia nowego złącza bez wchodzenia na dz. [...]. Skarżąca podniosła, że w planie zagospodarowania przestrzennego teren jej nieruchomości uznany jest za rolny, zamierza jednak wybudować na tej nieruchomości wolnostojący budynek z przeznaczeniem na agroturystykę. Budowa ta będzie wchodziła w skład jej gospodarstwa rolnego. Budowa przedmiotowej inwestycji stanowi zagrożenie dla zamierzeń budowlanych na dz. [...]. Skarżąca zwróciła uwagę, że obszar wnioskowanej inwestycji nie zamyka się w granicach działki nr [...] w S.. W decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. znajduje się stwierdzenie, że "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości dz. [...] i nr dz. [...] obręb S.". W piśmie procesowym z dnia 9 maja 2014r., skarżąca zarzuciła organowi, że nie udzielił jej możliwości obrony jej interesów i nie umożliwił brania czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Organ, do którego wpływa odwołanie, w pierwszej kolejności ma obowiązek sprawdzenia, czy odwołanie pochodzi od podmiotu, który ma przymiot strony w tym postępowaniu. Sam udział w charakterze strony, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie kreuje przymiotu strony. Ustalenie, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania nakłada na organ obowiązek umorzenia postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Sąd stwierdza, że wprawdzie, jak wskazano powyżej, udział w postępowaniu przed organ pierwszej instancji nie kreuje przymiotu stron, to jednak przymiot skarżącej nie mógł zostać oceniony inaczej niż w merytorycznym rozpoznaniu odwołania, gdy zważyć, że nieruchomość stanowiąca jej własność zostało uznana w decyzji pozwolenia na budowę za pozostającą w obszarze oddziaływania inwestycji. Rozpoznając sprawę ponownie, zasadność twierdzeń skarżącej, w tym dotyczących naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności ww. nieruchomości, organ drugiej instancji oceni w postępowaniu odwoławczym, przeprowadzonym, co do istoty sprawy. Wobec formalnego rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, Sąd nie znalazł podstaw do merytorycznej oceny, tak decyzji organu pierwszej instancji jak i zarzutów skargi. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).