VII SA/Wa 223/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2012 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Sygn. akt: VII SA/Wa 223/12 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę komunalnego budynku mieszkalnego z usługami o funkcji kultury, opieki społecznej i zdrowia, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terminu zlokalizowanego na części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] oraz na części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...][...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] oraz odmówił Miastu [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę komunalnego budynku mieszkalnego z usługami o funkcji kultury, opieki społecznej i zdrowia, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terminu zlokalizowanego na części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] oraz na części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...][...]. Stwierdził bowiem, że decyzja I instancji nie odpowiada prawu. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na treść przepisu art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymogami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przepisami techniczno - budowlanymi, jak również sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań, sprawdzeń, a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Nadto organ przywołał § 29 ust. 6 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Wschodniego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Podkreślił, iż rysunek planu wskazuje miejsca dopuszczonej lokalizacji parkingów terenowych oraz dopuszcza ich realizację w obrębie linii zabudowy. Wyjaśnił, że stanowiący integralną część wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego rysunek planu dla obszaru oznaczonego [...], na części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] leżącej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] przewiduje lokalizację na niej parkingu podziemnego. Tymczasem w będącym częścią przedłożonego do zatwierdzenia projektu planie zagospodarowania terenu na wskazanej w zdaniu poprzedzającym części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przewiduje się realizację parkingu terenowego. Powyższe zdaniem organu powoduje, że projekt komunalnego budynku mieszkalnego z usługami o funkcji kultury, opieki społecznej i zdrowia, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terminu zlokalizowanego na części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] oraz na części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...][...]. [...], jest niezgodny z uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Wschodniego. Organ wskazał także na fakt, iż ww. niezgodność została również zauważona przez organ pierwszej instancji, który postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej poprzez, między innymi, cyt. "doprowadzenie do zgodności w zakresie zlokalizowania parkingu naziemnego niezgodnie ze wskazaniem rysunku mpzp". Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...] października 2011 r. wynika, że pierwotnie parking terenowy zaprojektowany był pomiędzy budynkami zlokalizowanymi przy ul. [...] i [...] i dopiero w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zmieniono lokalizację wskazanego parkingu, sytuując tenże parking na części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...]. Odnosząc się do powyższych wyjaśnień organ podkreślił, że dokonana przez inwestora zmiana miejsca przewidywanej lokalizacji parkingu terenowego pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności jego lokalizacji z uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Wschodniego, albowiem tak w miejscu pierwotnej, jak i obecnej lokalizacji przedmiotowego parkingu, na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego znajdują się symbole parkingu podziemnego (zgodnie z legendą rysunku - wielokąt przecięty linią przerywaną). Organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pomimo stwierdzonej w toku postępowania niezgodności projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Wschodniego, w zakresie zlokalizowania parkingu naziemnego niezgodnie ze wskazaniem rysunku planu i nie usunięcia tej niezgodności przez inwestora, zobowiązanego do tego na mocy postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r., Uzasadniając decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Prezydent [...] wskazał, iż cyt. "w odpowiedzi ma niezgodność zlokalizowania parkingu naziemnego organ przeanalizował zapisy § 29 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza realizację parkingu naziemnego w obrębie linii zabudowy". W ocenie Wojewody [...], wykładnia § 29 ust. 6 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Wschodniego, dokonana przez Prezydenta [...] jest błędna. Prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że lokalizacja parkingu terenowego na obszarze objętym wskazanym planem zagospodarowania przestrzennego możliwa jest pod warunkiem kumulatywnego spełnienia przesłanek z § 29 ust 6 planu, tj. w sytuacji gdy na danym obszarze rysunek planu dopuszcza realizację parkingu terenowego i dodatkowo parking ten znajdzie się wewnątrz linii zabudowy. Za wykładnią taką przemawia użycie w przepisie funktora "oraz", skutkujące koniunkcją przesłanek określonych we wskazanym przepisie prawa miejscowego. W badanej sprawie organ pierwszej instancji winien był zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec niezastosowania się przez organ pierwszej instancji do wskazanego przepisu, na obecnym etapie sprawy organ odwoławczy zobowiązany jest do uchylenia decyzji [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę komunalnego budynku mieszkalnego z usługami o funkcji kultury, opieki społecznej i zdrowia, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terminu zlokalizowanego na części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] oraz na części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia przedmiotowego projektu i udzielenia Miastu [...] pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt niezgodności projektu z unormowaniami § 29 ust. 6 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Wschodniego, której to niezgodności inwestor nie usunął pomimo nałożenia na niego takiego obowiązku na mocy postanowienia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § Ik.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] błędnie przyjął, iż projekt jest niezgodny z zapisami § 29 ust. 6 planu i że "rysunek planu dla obszaru oznaczonego [...], na części działki o nr ew. [...] z obr. [...] leżącej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] przewiduje lokalizację na niej parkingu podziemnego". Podkreśliła, iż § 29 ust.6 planu nie zawiera słowa przewiduje i brzmi: "rysunek planu wskazuje miejsca dopuszczonej lokalizacji parkingów terenowych oraz dopuszcza ich realizację w obrębie linii zabudowy Jednocześnie § 32 ust. 15 dla terenu [...] pkt 3 dopuszcza realizację urządzeń infrastruktury technicznej, realizację dróg wewnętrznych, parkingów terenowych i podziemnych i innych urządzeń niezbędnych dla zapewnienia funkcjonowania danego terenu, ale nie wymagających specjalnych wydzieleń terenowych do ustalenia w projektach budowlanych. Celem planu miejscowego, po myśli art.14 ust. 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania. Szczegółowe zapisy planowanego kształtowania jednostki terenowej zawarte w par. 32 ust. 15, na podstawie których zatwierdzono projekt budowlany, nie wykluczają w żaden sposób możliwości zrealizowania parkingu terenowego w obrębie linii zabudowy wskazanych rysunkiem planu również na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], leżącej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...]. Zgodnie z rysunkiem planu i jego legendą stanowiącymi integralną część tego planu symboliczne oznaczenie parkingu podziemnego należy do warstwy informacyjnej planu (informacje dot. systemu komunikacji i infrastruktury) i nie stoi w sprzeczności z zapisem § 29 ust. 4, w którym plan dopuszcza lokalizację i realizację kubaturowych parkingów publicznych na obszarach oznaczonych symbolem parkingu naziemnego lub podziemnego, a także w obrębie linii zabudowy. Zdaniem skarżącego, zapisy planu nie wykluczają zatem możliwości zrealizowania parkingu terenowego w obrębie linii zabudowy, a dopuszczają realizację parkingu podziemnego. "Dopuszcza" nie oznacza ani "ustala", ani "nakazuje", ale "pozwala", "uznaje za możliwe". Wyraziła pogląd, iż możliwość zrealizowania parkingu terenowego w żaden sposób nie została wykluczona. Skarżący podniósł, iż niewłaściwa interpretacja zapisów planu przez Wojewodę [...] oraz pominięcie faktu, że nieprawidłowość w zakresie zgodności projektu z planem dotyczyła projekt pierwotnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji w całości. W związku z powyższym wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a skarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko analogiczne do dotychczasowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - oznaczana dalej jako" p.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem wyżej powołanych reguł, Sąd doszedł do wniosku o bezzsadności zarzutów skargi. Zasadniczą kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszym postępowaniu była interpretacja zapisu § 29 ust. 6 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Wschodniego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2009 r., Nr [...] , poz. [...]), zgodnie z którym "Rysunek planu wskazuje miejsca dopuszczonej lokalizacji parkingów terenowych oraz dopuszcza ich realizację w obrębie linii zabudowySkarżący interpretuje powyższy przepis w ten sposób, że - wskazując na niejednoznaczność jego brzmienia - dopuszczalne jest posadowienie parkingu terenowego wszędzie, pod warunkiem, że znalazłby się on "w obrębie linii zabudowy". Wskazuje przy tym w szczególności na znaczenie słowa "dopuścić", oznaczające w ocenie skarżącej, iż do inwestora należy uprawnienie wyboru skorzystania z parkingów w miejscach wskazanych przez plan. Organ odwoławczy natomiast podkreślał, iż rysunek planu wskazuje konkretne miejsca dopuszczonej lokalizacji parkingów terenowych oraz dopuszcza ich realizację w obrębie linii zabudowy, wywodząc z tego brak możliwości posadowienia parkingu terenowego gdzie indziej, nawet, jeśli znalazłby się on w granicach linii zabudowy. Organ - w ocenie Sądu zasadnie przyjął, że stanowiący integralną część wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego rysunek planu dla obszaru oznaczonego [...], na części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] leżącej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W. przewiduje lokalizację na niej parkingu podziemnego. Tymczasem w będącym częścią przedłożonego do zatwierdzenia projektu planie zagospodarowania terenu na wskazanej w zdaniu poprzedzającym części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przewiduje się realizację parkingu terenowego. Wyjaśnienia organu w powyższym przedmiocie korelują z treścią planu oraz jego legendą W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż intencją uchwałodawcy było wyznaczenie konkretnych lokalizacji, gdzie realizacja parkingu terenowego będzie możliwa. Wynika to m. in. z rozróżnienia w legendzie kategorii: "nawierzchnie utwardzone (parkingi, zjazdy do garaży)" oraz "garaże podziemne". Nie jest sporna, a także znajduje potwierdzenie w aktach okoliczność, iż zakwestionowany projekt zakładał budowę garażu terenowego (naziemnego) w miejscu oznaczonym na planie symbolami właściwymi dla garaży podziemnych. Zgodnie z ustaleniami § 29 ust. 6 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Wschodniego właściwym byłoby wyłącznie takie posadowienie parkingu terenowego, które mieściłoby się w wyznaczonych do tego właśnie celu obszarach. Strona, wzywana do usunięcia nieprawidłowości przez organ pierwszej instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] poprzez, między innymi, cyt. "doprowadzenie do zgodności w zakresie zlokalizowania parkingu naziemnego niezgodnie ze wskazaniem rysunku mpzp", miała pełną możliwość tę nieprawidłowość skorygować, doprowadzając projekt do stanu zgodnego z prawem. Twierdzenia inwestora zawarte w piśmie z dnia [...] października 2011 r. z którego wynika, że pierwotnie parking terenowy zaprojektowany był pomiędzy budynkami zlokalizowanymi przy ul. [...] i [...] i dopiero w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zmieniono lokalizację wskazanego parkingu, sytuując tenże parking na części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] nie zmieniają oceny Sądu wobec faktu niedostosowania projektu do stanu zgodności z prawem. Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę władny był skorygować zaniechanie organu I instancji i zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a jej wydanie nastąpiło na podstawie obowiązującego prawa. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.