II SAB/Łd 47/14

Dnia 14 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 roku sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi Burmistrzowi [...] grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Burmistrza S. na rzecz T. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Skargą z dnia 18 marca 2014r. T. M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieujawnienie przez organ władzy publicznej imion i nazwisk osób, z którymi zawarto umowy, art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych poprzez naruszenie jawności zawieranych umów przez jednostki sektora finansów publicznych, a także naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2011r. zwrócił się do Burmistrza S. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Jakie jest obecne prawdziwe i całkowite zadłużenie gminy w świetle informacji BIP z dnia 21 października 2010r. o zaciągniętym kredycie w wysokości 9.195.000,00 zł z Banku Spółdzielczego Ziemi [...] na pokrycie deficytu z roku 2010? 2. Czy podawana kwota zadłużenia 12 min zł na koniec 2010 roku była kwotą całkowitą co stanowiło podobno ok. 22% budżetu i uwzględniała ona kredyt z dnia 21 października 2010r.? 3. Jaką kwotą zamknął się budżet roku 2010r. i jaki procent tego budżetu to zadłużenie? 4. Jakie płatności i zobowiązania z roku 2010 i lat wcześniejszych zostały przeniesione na rok 2011r.? 5. Ile kosztował plan modernizacji targowiska w S., dlaczego nie jest realizowany i kto wykonywał prace projektowe? 6. Ile kosztował pierwszy projekt na tzw. Centrum Kultury? 7. Ile kosztował nowy projekt na to Centrum (A) i ile środków przeznaczono na realizację tej inwestycji w roku 2011? 8. Kto wykonywał oba te projekty? 9. Jaki jest aktualny stan działki na P. przeznaczonej pod budowę pralni i jakie gmina poniosła straty z powodu niezrealizowanej inwestycji? 10. Czy istnieje możliwość odzyskania wyżej wymienionej nieruchomości? 11. Czy prawdą jest, że część działki przy Szkole Podstawowej przy ul. A ma zostać przekazana prywatnej firmie zajmującej się hodowlą koni, czy decyzja taka nie ogranicza możliwości rozwoju instytucji publicznej jaką jest szkoła? W ocenie skarżącego w zakresie tego wniosku organ nie udzielił informacji, nie wydał też stosownej decyzji o odmowie udzielenia informacji dotyczącej spraw z zakresu informacji publicznej. Burmistrz S. przesłał natomiast pismo, w którym wskazał, że informacje o które wnioskował w punktach 1-4 zostaną zawarte w sprawozdaniu, a następnie będą opublikowane w BIP. Na pytania dotyczące punktów 5-8 i 9-11 odesłał go do Referatu Infrastruktury i Rozwoju, a także Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa tutejszego Urzędu. Ponadto Burmistrz S. podniósł, że wiele odpowiedzi na zadane pytania skarżący uzyskałby na sesjach Rady Miejskiej, na które jako Radny Powiatowy jest on każdorazowo zapraszany. Zdaniem skarżącego, organ w ustawowo wyznaczonym terminie nie udzielił informacji z wniosku z dnia 4 lutego 2011r. między innymi poprzez ujawnienie osób z którymi zostały zawarte umowy na wykonanie projektu tzw. Centrum A. oraz modernizacji targowiska w S. Nie udzielił też odpowiedzi co do kosztów zawartych umów z tymi osobami, naruszając tym samym przepisy o jawności finansów publicznych. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza S. do dokonania czynności w zakresie wykonania w całości wniosku z 4 lutego 2011 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wyjaśnił, że w dniu 23 lutego 2011r. przekazał skarżącemu stosowne informacje, a nadto poinformował go, że dalsze informacje może uzyskać także w poszczególnych Referatach Urzędu Miejskiego w S. Organ podkreślił również, że informacje na temat stanu finansów gminy są publikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy S. Po otrzymaniu ww. pisma skarżący nie występował ponownie z żądaniem uzyskania przedmiotowych informacji. Ponadto organ wskazał, że skarżący pełni funkcję Radnego Powiatu, który reprezentuje także w ramach struktur Powiatu [...] teren Gminy S. i w związku z wykonywaniem mandatu Radnego Powiatu [...] uczestniczył w obradach Sesji Rady Miejskiej w S., a o każdym terminie Sesji Rady Miejskiej skarżący był zawiadamiany i zapraszany imiennie. Na terminach obrad omawiane były tematy, które były również objęte zakresem żądania udzielenia informacji publicznej. Organ zaznaczył, że skarżący od 2011r. nigdy nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń czy uwag, że nie uzyskał informacji zgodnie z zadanymi pytaniami i nigdy nie złożył w tym zakresie żadnego pisma, a zatem występując ze skargą po upływie 3 lat licząc od daty pierwotnego wniosku, nie można zdaniem Burmistrza S. uznać, iż organ dopuścił się zwłoki w udzieleniu żądanych informacji. Organ stał bowiem na stanowisku, iż w sposób należyty wywiązał się ze swojego obowiązku, zatem nie pozostawał w zwłoce w przekazaniu informacji. Wychodząc równocześnie wobec oczekiwaniom skarżącego Burmistrz S. ponownie udzielił T. M. informacji zgodnie z przedłożonymi pytaniami, dołączając do odpowiedzi na skargę kopię pisma z dnia 27 marca 2014r. W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2014r. skarżący cofnął skargę w zakresie pkt 3, 4, 6, 9, 10 i 11 z uwagi na udostępnienie żądanych informacji pismem organu z dnia 27 marca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi T. M. jest bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udostępnienie informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Nadto, w takim przypadku skarga nie musi być poprzedzona wcześniejszym wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Merytoryczna ocena zasadności skargi w sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności określić należy, z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa". W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie, możliwe jest przystąpienie do drugiego etapu, tj. ustalenia, czy zachodzi bezczynności organu. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Z kolei w art. 4 ustawy wskazane są podmioty zobligowane do udostępniania informacji publicznej, do których zalicza się organy władzy publicznej, zaś art. 6 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, w sposób nieenumeratywny, wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu, wśród których możemy wyróżnić informacje dotyczące realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, zasad funkcjonowania organów władzy publicznej oraz majątku publicznego. W świetle powyższych reguł stwierdzić należy z całą pewnością, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, co wydaje się nie być kwestionowane w przedmiotowej sprawie, dlatego w następnej kolejności dokonać należy oceny, czy organ administracji pozostaje w bezczynności, jak również czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę, a cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Cofnięcie skargi oznacza rezygnację strony z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd ma obowiązek uwzględnienia cofnięcia skargi, jeżeli żądanie strony skarżącej w tym zakresie nie jest niedopuszczalne w świetle uregulowania przepisu art. 60 P.p.s.a. Ponadto w razie skutecznego cofnięcia skargi sąd umarza postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd uznał za dopuszczalne cofnięcie skargi w zakresie bezczynność organu, co do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej pkt 3, 4, 6, 9, 10 i 11 wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2011r. i ocenił, że nie zmierza ono ani do obejścia prawa, ani nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Dlatego z uwagi na powyższą okoliczność, dalsze rozważania będą dotyczyły wyłącznie oceny bezczynności organu w zakresie pkt 1, 2, 4, 7 i 8 ww. pisma. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). W tym zakresie nie stosuje się terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odnosząc się zatem do zarzutu bezczynności w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący zawarł swoje żądanie o udostępnienie informacji publicznej we wniosku z dnia 4 lutego 2011r. W odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia 23 lutego 2011r. organ poinformował skarżącego, że w zakresie pkt 1-4 wniosku ostateczne informacje, co do wykonania budżetu i zadłużenia Gminy S. za rok 2010 zostaną zawarte w sprawozdaniu, które sporządzone będzie do końca marca 2011r. i przedstawione Radzie Miejskiej w S. w miesiącu kwietniu. Ostatecznie zostanie ono opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast w pozostałym zakresie wniosku z dnia 4 lutego 2011r. skarżący został poinformowany, że żądane informacje uzyska w odpowiednich Referatach Urzędu Gminy. W związku z powyższym niezachowanie czternastodniowego terminu w zakresie pkt 1 i 2, w świetle art. 13 ust. 2 było częściowo usprawiedliwione obiektywną przeszkodą, tj. braku sprawozdania z wykonania budżetu gminy za rok 2010 i jego zatwierdzenia przez Radę Miejską, o czym skarżący został poinformowany. Jednakże organ nie był zwolniony z obowiązku udostępnienia żądanej informacji, gdyż stosownie do ww. przepisu organ winien udostępnić informację z chwilą ustąpienia przyczyn uniemożliwiających udostępnienie tej informacji, ale w żadnym razie nie później, niż po upływie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, czego ostatecznie nie uczynił. Odesłanie skarżącego do Biuletynu Informacji Publicznej nie może być uznane za równoznaczne z udostępnieniem informacji, jeżeli organ dokładnie nie wskaże wnioskodawcy, gdzie żądanych informacji szukać, albowiem tylko wtedy można porównać informacje udostępnione w BIP z przedmiotem żądania zawartego we wniosku, w celu oceny, czy ich zakresy są identyczne. Jednakże w stosunku do informacji budżetowych gminy za rok 2010 nie ma to większego znaczenia, skoro uchwała Rady Miejskiej w S. w sprawie zatwierdzenia sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy S. za powołany okres została podjęta dopiero w dniu 28 czerwca 2011 roku, a ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 14 września 2011r. (Dz.Urz.Woj.Łódz. Nr 262, poz. 2697). Organ nie mógł zatem odesłać skarżącego do danych, które nie zostały jeszcze opublikowane w BIP. Dopiero od dnia opublikowania tych danych w BIP organ przestał już być zobowiązany do udostępnienia informacji dotyczących finansów gminy za rok 2010. To z kolei oznacza, że do tego momentu pozostawał w bezczynności. Zatem w dacie złożenia wniosku organ powinien udostępnić te informacje, które posiadał, względnie informacja winna być udostępniona po sporządzeniu sprawozdania, o którym organ wspomniał w piśmie z dnia 23 lutego 2011r. Inaczej przedstawia się nieco sprawa udostępnienia informacji, co do stanu finansowego gminy na dzień złożenia wniosku oraz w zakresie wyjaśnienia, jakie płatności i zobowiązania z roku 2010 i lat wcześniejszych zostały przeniesione na rok 2011. Te informacje znalazły się bowiem w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia 29 grudnia 2010 roku w sprawie uchwalenia budżetu gminy S. na 2011 rok oraz w kwartalnym sprawozdaniu o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego za okres od 1 stycznia 2011r. do 31 marca 2011r. Wspomniana uchwała została opublikowana w dniu 24 lutego 2011r. (Dz.Urz.Woj.Łódz. Nr 45, poz. 406), natomiast sprawozdanie zostało opublikowane na stronach internetowych urzędu gminy w dniu 22 lutego 2011r. Z tego zatem wynika, że przed upływem dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, żądane informacje w omawianym zakresie zostały opublikowane i tym samym podane do publicznej wiadomości. W zakresie pkt 5, 7 i 8 wniosku z dnia 4 lutego 2011r. stwierdzić należy, że odesłanie skarżącego do poszczególnych Referatów Urzędu Gminy nie stanowiło załatwienia wniosku i było sprzeczne z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Informacje, których żądał skarżący były na tyle proste do przekazania, że można było udostępnić je w formie pisemnej. Podobnie nie ma żadnego znaczenia dla załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej podniesienie argumentu, że skarżący jest radnym powiatu i uczestniczył w posiedzeniach Rady Miejskiej w S. w sprawach dotyczących budżetu. Skoro bowiem nie można od wnioskodawcy żądać wskazania interesu faktycznego lub prawnego, który kryje się za żądaniem otrzymania informacji publicznej (art. 2 ust. 2 ustawy), to nie można także uzależniać udostępniania tych informacji od pełnionej przez wnioskodawcę funkcji publicznej. Odnośnie ww. części wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2011r. sąd uznał, że żądane informacje zostały skarżącemu udostępnione pismem z dnia 27 marca 2014r. Nie oznacza to jednak, że w związku z tym skarga przestała być zasadna. Jak już wcześniej wyjaśniono, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji co do zasady zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże udostępnienie informacji publicznej po złożeniu skargi do sądu z natury rzeczy powoduje, że sąd nie może nałożyć na organ określonego w art. 149 § 1 P.p.s.a. obowiązku działania, a zatem w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe należy umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Powyższe nie zwalnia jednak sądu z orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a zatem w tym zakresie wydanie wyroku jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Bezczynność organu w niniejszej sprawie należy ocenić jako rażącą, bowiem udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło po upływie 3 lat od złożenia wniosku i dopiero po złożeniu przez skarżącego skargi do sądu. W związku z tym, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł, jako adekwatnej do charakteru naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w pkt 3 wyroku sąd wymierzył organowi grzywnę, na podstawie art. art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. d.j.