II SA/Gl 253/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Gmina L. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzających nabycie przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonych w L., zajętych pod wymienione we wniosku drogi publiczne, a będących własnością osób fizycznych. W wyniku tego wniosku Wojewoda [...] wydał m. in. decyzję z [...] r. nr [...], którą stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. nieruchomości zajętej pod ulicę [...], oznaczonej w ewidencji jako działka 1 o pow. 178 m2, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E. K.. W podstawie prawnej podano przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu w szczególności przytoczono brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy stwierdzając, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością tych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z treści pisma Burmistrza L. z [...]r. wynika, że E. K. pismem z [...] r., którego brak jest w aktach niniejszej sprawy, zwrócił się o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Kolejnym pismem z [...]r., określonym jako wniosek i skierowanym do Starosty [...], E. K. wniósł o wydanie decyzji o wysokości odszkodowania za działkę nr 1. Wobec informacji organu, że jego roszczenie o odszkodowanie wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r., kolejnym pismem z [...]r. zawnioskował o ustalenie dla Gminy L. odszkodowania za przedmiotową działkę. Podał, że gmina wszczęła postępowanie dotyczące nabycia działki za odszkodowaniem przed 31 grudnia 2005 r., zanim roszczenie wygasło, wobec czego stał się stroną postępowania. W piśmie z [...]r. E. K. wskazał, że skoro gmina wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, określając w nim wszystkie dane działki i poprzedniego właściciela, to zbędne było składania ponownego wniosku o odszkodowanie, powielającego te same dane w już rozpoczętym postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym przed wygaśnięciem roszczenia. Wyniku złożonego przez stronę zażalenia na bezczynność organu, Wojewoda [...] postanowieniem z [...]r. wyznaczył Staroście [...] termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zwracając uwagę na konieczność nadania mu formy przewidzianej przez przepisy k.p.a. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. K. za działkę nr 1, nabytą przez Gminę L. na podstawie art. 73 ustawy. W uzasadnieniu podał, że strona zwróciła się o odszkodowanie wnioskiem z [...]r., zatem po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy, jej roszczenie wobec tego wygasło. W odwołaniu strona zarzuciła, że decyzja organu I instancji jest niezgodna ze stanem faktycznym i uzasadnieniem wyroku TK z 15 września 2009 r., sygn. P 33/07. Zwróciła uwagę, że na wniosek gminy Wojewoda wszczął postępowanie przed 31 grudnia 2005 r. i wydał decyzję, w której zobowiązał starostę do ustalenia odszkodowania, czego nie uczyniono. Do odwołania dołączono fragment uzasadnienia wyroku TK z 15 września 2009 r., w którym zaznaczono rozważania dotyczące trybu wszczęcia postępowania przed Wojewodą i kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, a także terminu do wydania decyzji przez Wojewodę i uprawnień procesowych poprzednich właścicieli dotyczących zwalczania bezczynności organu przy wydaniu decyzji z art. 73 ust. 3 ustawy. W uzupełniającym odwołanie piśmie z [...]r. skarżący podał, że na skutek wniosku właściciela działki, czyli Gminy L., z [...] r., skierowanego do Wojewody, a dotyczącego nabycia działki za odszkodowaniem, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Wojewoda wszczął w tej sprawie postępowanie z urzędu. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ustalane było i wypłacane na wniosek poprzednich właścicieli, który winien być złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego terminu roszczenia te wygasły. Skarżący złożył wniosek o odszkodowanie [...]r., wobec czego jego roszczenie wygasło i odszkodowanie nie może zostać ustalone. To rozwiązanie prawne było dwukrotnie objęte kontrolą TK, który uznał jego zgodność z Konstytucją. Osoby, które utraciły własność na podstawie ustawy, miały nie tylko prawo złożyć wniosek o odszkodowanie przed wydaniem decyzji przez Wojewodę, potwierdzającej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, ale także miały prawo złożyć wniosek do Wojewody o wydanie takiej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił, że stanowisko Wojewody nie jest zasadne, a decyzja jest niezgodna z wyrokiem TK z dnia 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09. podtrzymał twierdzenie, że Gmina L. w ustawowym terminie złożyła wniosek o przejęcie działki za odszkodowaniem. Z tego powodu jest stroną postępowania, które ten wniosek wszczął i może domagać się realizacji obowiązku wypłaty odszkodowania. Mimo wydania decyzji przez Wojewodę o przejęciu działki, starosta nie wydał decyzji o odszkodowaniu, do czego zobowiązywał go pkt 2 decyzji. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. skarżący podtrzymał tezę, że wszczęcie postępowania w sprawie winno nastąpić z urzędu i w istocie tak nastąpiło. Starosta otrzymał decyzję Wojewody do wykonania i powinien orzec o odszkodowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Mając na względzie argumentację podawaną przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz zawartą w skardze do sądu administracyjnego, można postawić tezę, że bazuje ona na wadliwym przekonaniu dotyczącym rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten reguluje kilka odrębnych kwestii. W art. 73 ust. 1 ustawa przewiduje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy samego prawa, doszło do wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli takich nieruchomości i nabycia ich własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu. Skutek ten nastąpił z mocy samej ustawy, z upływem wskazanego w niej terminu. Decyzja wojewody, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, nie powodowała skutku wywłaszczenia, ale potwierdzała fakt przejścia prawa własności określonej nieruchomości na inny podmiot i była podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej faktu zmiany właściciela. Decyzja ta w żadnym wypadku nie orzekała natomiast o odszkodowaniu. Ustawa w art. 73 ust. 1 ustawy przewiduje, że skutek wywłaszczenia następuje za odszkodowaniem, ale jednocześnie przyjmuje w ust. 4, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane wedle zasad i trybu określonych w odrębnych przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. To odesłanie skutkuje stosowaniem w tym zakresie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz właściwością w I instancji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a zatem innego organu niż orzekający decyzją o przejściu prawa własności działki zajętej pod drogę. Oznacza też, że ustalenie odszkodowania następowało w odrębnym postępowaniu administracyjnym, niż wydanie decyzji stwierdzającej skutek wywłaszczenia. W tym miejscu należy wyjaśnić Skarżącemu, że przytaczane przez niego fragmenty uzasadnienia wyroku TK odnoszą się właśnie do tego postępowania, kończonego decyzją wojewody stwierdzającą przejście prawa własności, którego wszczęcie wedle Trybunału mogło nastąpić zarówno na wniosek zainteresowanej jednostki samorządu terytorialnego, jak również z urzędu lub na wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości zajętej pod drogę. Nie dotyczą one postępowania w sprawie odszkodowania. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy wprowadza zasadę, że odszkodowanie wypłacane będzie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasło. Te regulacja wyklucza możliwość prowadzenia postępowania z urzędu lub na wniosek jakiegoś innego podmiotu niż właściciel. Nie mogło wobec tego być tak, jak sugeruje to Skarżący, że decyzja Wojewody z [...]r. orzekająca o nabyciu prawa własności przez gminę, stanowiła jednocześnie podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie odszkodowania przez starostę, lub też że takie postępowanie wprost wszczynała, albo że wręcz orzekała już o odszkodowaniu. Do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odszkodowania konieczny był wniosek uprawnionego podmiotu. Mając na względzie brzmienie art. 73 ust. 4 ustawy, który mówi o wniosku właściciela nieruchomości, składanym w okresie od 1 stycznia 2001 r. można powziąć wątpliwość, kto taki wniosek winien złożyć. Od dnia 1 stycznia 2001 r., który otwiera okres do składania wniosków przez właścicieli, z mocy prawa właścicielem działek zajętych pod drogi jest już Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta, przy językowym podejściu, sugeruje, że wniosek o ustalenie odszkodowania winien zostać złożony przez Skarb Państwa lub gminę, albowiem tym podmiotom przysługuje prawo własności. Takie też rozumienie przepisu wydaje się przyjmować Skarżący, który domagał się uznania, że de facto wniosek taki złożyła gmina [...]r. Wykładni takiej nie można jednak zaaprobować i w istocie od początku obowiązywania przepisu taka interpretacja nie jest przyjmowana. Prowadzi ona bowiem do systemowo i konstytucyjnie nieakceptowanych konsekwencji. Przepis reguluje wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, jednocześnie ściśle ograniczając krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku. Przyjęcie, że wniosek taki może wyłącznie złożyć podmiot będący właścicielem w dniu 1 stycznia 2001 r., który jednocześnie jest zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, kreuje sytuację grożącą interesom osób, które utraciły własność. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy odnosi się do instytucji odszkodowania, której zadaniem jest rekompensata uszczerbku majątkowego. Jeżeli zatem uwzględnić cel instytucji odszkodowania, wówczas trzeba przyjąć, że "właściciel" w rozumieniu art. 73 ust. 4 to nie "aktualny dysponent prawa własności", lecz dysponent poprzedni, ten, który poniósł szkodę, doznał uszczerbku majątkowego, czyli właściciel poprzedni. Taka też jest zgodnie w judykaturze przyjęta interpretacja tego przepisu, kontrowersje dotyczą, kogo należy zaliczać do kategorii poprzedniego właściciela, to nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie. Przy wskazanym rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, które Sąd uznaje za prawidłowe, wniosek gminy z dnia [...]r., skierowany do Wojewody i wszczynający postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności określonych działek zajętych pod drogi, nie mógł i nie zainicjował postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Postępowanie takie nie mogło być również podjęte z urzędu. Podmiotem wyłącznie uprawnionym do złożenia koniecznego wniosku do starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania był poprzedni właściciel działki, czyli Skarżący. Wbrew jego przekonaniu, mimo przeprowadzenia postępowania przez Wojewodę, wniosek taki nie był zbędny. Organy przyjęły, że wniosek taki Skarżący złożył [...]r. W kontekście pisma Burmistrza Miasta L. z [...]r. można postawić tezę, że być może nastąpiło to już w piśmie z [...]r., Nie ma jednak potrzeby dokonywania weryfikacji tej okoliczności, także bowiem ewentualnie zawarte w tym piśmie żądanie ustalenia odszkodowania nie zostało złożone w ustawowym terminie, czyli do 31 grudnia 2005 r. Termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego i jego upływ skutkuje wygaśnięciem roszczenia o odszkodowanie. Wobec złożenia wniosku po upływie terminu organy prawidłowo uznały jego bezzasadność i odmówiły ustalenia odszkodowania. Jednocześnie trzeba wskazać, że model przyznawania odszkodowania z art. 73 ust. 4 ustawy był weryfikowany przez Trybunał Konstytucyjny i nie został zakwestionowany z punktu widzenia legalności. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.