VII SA/Wa 67/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...] z/s w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...]maja 2012r. II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...]z/s w [...]kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]listopada 2013 r. znak: [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku [...] w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]maja 2013 r. znak: [...], odmawiającym wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylającej decyzję Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...]marca 2011 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż ponownie rozpoznając wniosek [...]o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska. Stosownie do art. 31 § 1 i 2 k.p.a., który stanowi podstawę wniesionego żądania organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powołał się na art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stwierdzając, że przepis wyłącza zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast – dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ww. ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W konkluzji organ stwierdził, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. W ocenie organu administracyjnego [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa niemniej nie może uczestniczyć w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bowiem to postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu tej ustawy. Na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniosło [...]zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8 77 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 31 k.p.a. w związku z art. 12 Konstytucji RP w powiązaniu z przepisami Konwencji z Aarhus. Uzasadniając skargę podniesiono, że przepis art. 31 k.p.a. jasno i precyzyjnie wskazuje przesłanki, które winna spełnić organizacja, aby żądać wszczęcia z urzędu postępowania, przesłanki te zostały spełnione, ponadto organ w rozstrzygnięciu zawarł ocenę merytoryczną sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty [...]wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie z dnia [...]maja 2013 r. - naruszają prawo. Jak stanowi przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z 15 lipca 1992r., VSA/Wa 178/92, NSA 1993, nr 1, poz. 20; Wspólnota to 1993, nr 44 s. 18), przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 kpa. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że [...] jest organizacją społeczną, ekologiczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Zachodzą zatem wystarczające przesłanki dla wszczęcia postępowania. Dopiero we wszczętym postępowaniu można badać dalsze przesłanki, w tym kwestie merytoryczne (ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Sąd miał na uwadze, że w Konstytucji RP nadano szczególną rangę sprawom ekologii (ochrony środowiska), z czym wiąże się swoboda działalności organizacji społecznych przyjmujących za cel swojego działania statutowego dbałość o ochronę środowiska. zatem wymagane, aby przy badaniu wniosku organizacji społecznej, która wnosi o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na niespełnienie wymogów odnośnie oddziaływania stacji emitujących określone fale tworzące pola elektromagnetyczne i przeciwdziałania ewentualnym zagrożeniom ze strony tych urządzeń szczegółowo uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, które uniemożliwia wszczęcie postępowania. Pojęcie interesu społecznego nie zostało w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok WSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1762/12) Na gruncie rozpoznawanej sprawy [...]wnosząc o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę organ administracji z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 k.p.a. rozważy zasadność wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.