II SA/Wa 2407/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Fularski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia - oddala skargę - Komendant [...] Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013r. w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. przez H.T. i M. T. W uzasadnieniu podał, że z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpił pełnomocnik H. T. powołując się na okoliczność, iż dotychczas nie został rozpoznany wniosek zainteresowanej o wykup zajmowanego lokalu. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wykupu lokalu nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 Kpa. Wskazał również, że poinformował pełnomocnika strony, iż nie wyraża zgody na przekazanie przedmiotowego lokalu do zasobów [...] w celu zrealizowania sprzedaży. W postanowieniu organ zawarł ponadto pouczenie, że służy na nie zażalenie do Komendanta Głównego Policji za jego pośrednictwem, w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Na powyższe postanowienie pełnomocnik H. T. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 144 § 1 Kpa, na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 Kpa, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Obecnie brzmienie powołanego przepisu obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011r. i zostało wprowadzone ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z poprzednią treścią przepisu art. 101 § 3 Kpa, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. W orzecznictwie przyjmowano powszechnie, że zażalenie przysługiwało na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zdaniem organu powyższe wskazuje jednoznacznie na wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub odmowie jego podjęcia. Nie oznacza to jednak, że strona została pozbawiona możliwości kontroli postanowień niezaskarżalnych, może je bowiem kwestionować na podstawie art. 142 Kpa w odwołaniu od decyzji, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Komendant Główny Policji stwierdził, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wprawdzie strona zgodnie z pouczeniem wniosła zażalenie, to jednak jego rozpatrzenie jest niedopuszczalne. Zachodzi bowiem przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia z racji tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka systuacja obliguje organ do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 134 Kpa. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. T wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2013r. Zarzuciła mu naruszenie zasady udzielania informacji wynikającej z art. 9 Kpa. Wskazała, że zaskarżone postanowienie stanowi de facto odmowę rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Komendanta [...] Policji nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania, pomimo pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny, z przywołanego art. 9 Kpa wynika m.in. zasada, że strona postępowania nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia. Kierowała się więc jego treścią i złożyła zażalenie, co przemawia za koniecznością jego merytorycznego rozpatrzenia, niezależnie od zasady kształtowania zaufania (art. 8 Kpa) oraz znaczenia nowelizacji art. 101 § 3 Kpa, która polegała – wbrew twierdzeniu organu – na wyeliminowaniu jedynie możliwości zaskarżenia w trybie zażalenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co potwierdza doktryna. Skarżąca wskazała ponadto, że rozstrzygnięcie sprawy wykupu lokalu mieszkalnego zgodnie z wnioskiem z [...] marca 1998r., w świetle orzecznictwa i poglądów doktryny, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Stąd też skarga obejmuje również wniosek o uchylenie poprzedzającego postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następują: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawe, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2013r., stwierdzające na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), dalej "Kpa", niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. przez H. T. i M. T. Zgodnie z przepisem art. 101 § 3 Kpa w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją powyższy przepis miał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Nowe brzmienie art. 101 § 3 Kpa, który wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011r., wywołało rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w kontekście treści art. 141 § 1 Kpa, zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. W orzecznictwie dominujący stał się pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013r., Lex nr 1356312 oraz postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013r., Lex nr 1370497). W związku z tym aktualną treść art. 101 § 3 Kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który należy rozumieć jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, by w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za zasadnością takiej interpretacji art. 101 § 3 Kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia hamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Uzasadnienia takiego stanowiska należy poszukiwać przede wszystkim w określonej w art. 12 Kpa zasadzie szybkości postępowania. Powyższe rozważania dają podstawę do przyjęcia, że w wyniku nowelizacji art. 101 § 3 Kpa, wyłączono możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie hamują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem zaakceptować poglądu, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej, by pozostawił te, które mogą przyczyniać się do jego hamowania. Przedstawiona interpretacja omawianego przepisu nie oznacza jednak, że strona została pozbawiona możliwości kontroli postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 142 Kpa, strona wskazane rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż skoro organ pierwszej instancji pouczył ją o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, to organ odwoławczy winien rozpoznać je merytorycznie. Prowadziłoby to bowiem do trudnej do pogodzenia z wyrażoną w art. 6 Kpa zasadą praworządności sytuacji stosowania środka zaskarżenia, którego przepisy prawa nie przewidują. Wypada zwrócić uwagę, że w art. 112 Kpa ustawodawca przewidział ochronę strony przed skutkami błędu organu stanowiąc, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na zasadzie art. 126 Kpa powyższe odnosi się także do postanowień. Jednakże jak wskazuje się w piśmiennictwie, praktyczne konsekwencje obowiązywania art. 112 powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania (także zażalenia), które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58),(zob. B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. Wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 534). Nie może być zatem mowy o takich konsekwencjach błędnego pouczenia organu o przysługiwaniu zażalenia, jakie wywodzi w skardze skarżąca. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.