I OSK 2729/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 435/12 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 435/12 oddalił skargę S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Prokurator Rejonowy w Ż. zwrócił się do Starosty Ż. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania S. Z., posiadającego prawo jazdy kat. B, na badania lekarskie, w celu sprawdzenia stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami – w związku z nasuwającymi się zastrzeżeniami co do stanu zdrowia wyżej wymienionego. Do wniosku dołączona została opinia uzupełniająca wydana w dniu [...] lipca 2011 r. na polecenie Sądu Rejonowego w Ż., w której biegli sądowi (psychiatra i psycholog) stwierdzili u S. Z. objawy choroby umysłowej pod postacią zaburzeń schizotypowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) oraz na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2 poz. 15) Starosta Ż. skierował S. Z. na badania lekarskie. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO zwróciło uwagę, iż skierowanie strony na badania lekarskie nie narusza praw nabytych, ani też nie jest równoznaczne z cofnięciem tych praw. Kolegium wskazało na art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym badaniu lekarskiemu podlega kierujący pojazdem skierowany na badanie decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Organ wyjaśnił, że dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność, nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy już z tych uprawnień korzystają. SKO wskazało, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Może to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogarszającym się stanie zdrowia, objawy chorobowe świadczące o zaistnieniu przeciwwskazań do wydania bądź korzystania z posiadanego prawa jazdy. Zdaniem Kolegium przedstawione przez Prokuratora okoliczności (zarówno we wniosku z dnia 16 grudnia 2011 r. wskazujące, iż w toku prowadzonego postępowania spostrzeżono u S. Z. objawy choroby umysłowej, jak i wyniki przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2011 r. jednorazowych badań psychiatryczno-psychologicznych, w wyniku których biegli rozpoznali u badanego chorobę umysłową pod postacią zaburzeń schizotycznych) bez wątpienia budzą zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony i jej sprawności psychofizycznej jako kierującego pojazdem, uzasadniając tym samym konieczność skierowania skarżącego na badania lekarskie. Organ podkreślił, że stan zdrowia kierowcy stanowi istotną przesłankę bezpieczeństwa ruchu drogowego, z tego względu przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidują - w przypadku zaistnienia uzasadnionych wątpliwości, co do stanu zdrowia kierującego - możliwość skontrolowania przez starostę zdolności kierującego do prowadzenia pojazdów. Nie jest przy tym wymagane uzyskanie przez organ administracji pewności, co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (jest to przedmiotem badań lekarskich), lecz jedynie uprawdopodobnienie istnienia takich przesłanek. SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie dokumentem uprawdopodobniającym przesłanki dla konieczności przeprowadzenia badań lekarskich stanowi opinia uzupełniająca z dnia [...] lipca 2011 r., wydana na polecenie Sądu Rejonowego w Ż. przez biegłych sądowych. Zdaniem Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji, jako że decyzja stanowi decyzję uznaniową, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej spełnia funkcję informacyjną i pozwoliło skarżącemu zapoznać się z przesłankami rozstrzygnięcia. Na marginesie organ wskazał, że niepoddanie się badaniom lekarskim, zgodnie z zaskarżoną decyzją nakłada na starostę obowiązek wydania decyzji o cofnięciu posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Od powyższej decyzji S. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawa obywatelskie. Częściowo skarżący powielił zarzuty uprzednio podniesione w treści odwołania dotyczące m.in. naruszenia zasady praworządności w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 Kpa, a także zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Skarżący zarzucił organowi "bezprawne posłużenie się daleko idącą interpretacją art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez odniesienie jego zastosowania do stanu zdrowia, co stanowi zdaniem skarżącego ukrytą formę ubezwłasnowolnienia go bez wyroku sądowego. Skarżący zarzucił także organowi naruszenie art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego prokuratura nadużyła swoich uprawnień żądając przeprowadzenia badań lekarskich pod pretekstem spowodowania przez skarżącego wypadku. Dodatkowo skarżący nie zgadza się z obowiązkiem ponoszenia przez niego kosztów powyższych badań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Sąd wskazał, że warunkiem przesądzającym o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie jest uzyskanie wiarygodnych informacji o stanie zdrowia, przy czym przepisy nie określają, co jest wiarygodną informacją. Musi ona jednak wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na istotne zmniejszenie sprawności organizmu kierującego pojazdem (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 156/11, Rzeczposp. PCD 2012/14/3). Jedynie uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy stanowią podstawę skierowania go przez starostę na badania lekarskie, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Sąd podkreślił, że to okoliczności konkretnej sprawy, ustalone przez organ administracyjny, muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu drogowym w takim charakterze. A zatem badając zgodność z prawem decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, przede wszystkim należało poddać analizie zasadność wydanego skierowania na badania. W ocenie Sądu przedłożona do wniosku Prokuratora uzupełniająca opinia lekarsko - psychologiczna o stanie zdrowia skarżącego, stanowiła wiarygodną podstawę do tego, aby wzbudzić zastrzeżenia organu co do stanu zdrowia skarżącego oraz dalszego jego uczestnictwa w ruchu drogowym w charakterze kierującego pojazdem. Stan psychofizyczny osoby kierującej pojazdem jest istotnym elementem ogólnej kondycji zdrowotnej danej osoby, mogący rzutować na zdolność uczestniczenia w ruchu drogowym w charakterze kierowcy pojazdu. Jest faktem powszechnie znanym okoliczność, iż uczestniczenie w ruchu drogowym w takim charakterze wymaga wzmożonej koncentracji, umiejętności szybkiego radzenia sobie z sytuacjami stresowymi jakie mogą pojawić się na drodze, nadto wymaga zdolności szybkiej i prawidłowej oceny zmieniających się sytuacji w ruchu drogowym. Powyższe wymogi stawiane osobom kierującym pojazdami, mają służyć nie tylko konkretnemu kierowcy, ale mają również zapewnić bezpieczeństwo wszystkim użytkownikom dróg. Dlatego, w ocenie Sądu, analiza akt sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, że wydając decyzję o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym wspominana powyżej opinia lekarsko - psychologiczna, dawał podstawy do tego, aby wzbudzić zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Z kolei konstatacja o tej treści, obligowała organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie określają, jakie konkretne zdarzenia czy okoliczności mogą spowodować nasunięcie się zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi jedynie, że badaniu podlega kierujący pojazdem w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia, bez szczegółowego ich określenia. Organ w tej sytuacji ma obowiązek wykazać, dlaczego jakąś konkretną sytuację uznał za przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Analiza zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wskazuje iż organ rozważał zasadność skierowania na badania, a przedstawiona argumentacja ma oparcie w aktach sprawy oraz przepisach prawa. Z powyższych względów zarzuty zawarte w skardze Sąd uznał za chybione. Nie był trafny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, albowiem rygorowi wynikającemu z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym podlegają wszyscy obywatele znajdujący się w adekwatnej sytuacji faktycznej. Nadto nie doszło również do naruszenia zasady domniemania niewinności, gdyż na gruncie prawa administracyjnego zasada ta nie może znaleźć zastosowania. Decyzje administracyjne nie opierają się na konstrukcji winy, lecz na władczym rozstrzyganiu o prawach lub obowiązkach, które wynikają wprost z przepisów prawa publicznego. Sąd zwrócił uwagę, że niepoddanie się badaniom lekarskim w wyniku skierowania decyzją wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym ma ten skutek, iż w oparciu o przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b tej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. A zatem samo skierowanie na badania nie przesądza jeszcze o tym, że strona traci uprawnienia do kierowania pojazdami, albowiem dopiero negatywny wynik badania lekarskiego, bądź niepoddanie się badaniom pociągają skutek w postaci orzeczenia o cofnięciu uprawnień. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. Z., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez przyjęcie, że uzupełniająca opinia lekarsko-psychologiczna wydana na potrzeby postępowania karnego w sprawie o uszkodzenie mienia, stanowi dostateczną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie kierowców; 2. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 Kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji, w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy sprowadzający się jedynie do uzupełniającej opinii lekarsko - psychologicznej przyjął, że organ administracji wydając decyzję o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie kierowców, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania - włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu II instancji, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia, co do stanu zdrowia. W myśl zaś § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Z powyższych przepisów wynika, że podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje odpowiednie przewidziane prawem orzeczenie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że przedłożona do wniosku Prokuratora Rejonowego w Ż. uzupełniająca opinia lekarsko - psychologiczna, stanowiła dostateczną podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zarzutów tych nie sposób podzielić. W piśmiennictwie podkreśla się, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem (zob. W. Kotowski, Komentarz do ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, wyd. ABC 2002r.). Ocena przesłanek uzasadniających wydanie skierowania musi być przy tym dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu drogowego przez daną osobę. W tym kontekście należy stwierdzić, że niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na jego bezpieczeństwo, jak i innych użytkowników dróg. Zagrożenie, o którym mowa może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, mającymi postać jednostek chorobowych, jak i cechami charakteru dyskwalifikującymi go, jako kierowcę (por. R. A. Stefański, Komentarz do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wyd. ABC 2005 r.). Z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest obojętne, czy kierowca potrafi powściągnąć emocje w sytuacjach stresowych, z którymi będzie stykał się na drodze. Bez znaczenia natomiast jest, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej, czy też cechy nieprawidłowej osobowości. Każda bowiem trwała niemożność emocjonalnego poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami drogowymi będzie elementem dyskwalifikującym. Dlatego też stan psychiczny, emocjonalny kierującego pojazdem nie jest bez znaczenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W rozpoznawanej sprawie informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego pochodziła od Prokuratora, który zgodnie z art. 182 Kpa jest uprawniony do zainicjowania postępowania administracyjnego. Informacja ta oparta była na opinii wydanej na polecenie Sądu Rejonowego w Ż. przez biegłych sądowych (psychiatrów i psychologa), którzy stwierdzili u skarżącego objawy choroby umysłowej pod postacią zaburzeń schizotypowych. Niewątpliwe zatem informacja ta była informacją wiarygodną, a zatem uzasadniała wydanie decyzji na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Niezasadnie zaś skarżący kasacyjnie podnosi, że dopiero ustalenie, że stan zdrowia skarżącego może mieć wpływ na jego zdolność do kierowania pojazdami mogłoby stanowić podstawę do wydania decyzji w oparciu o ww. przepis. Wskazać bowiem należy, że organ wydający decyzję o skierowaniu na badania w trybie przywoływanego przepisu nie jest uprawniony do oceny stanu zdrowia kierowcy. Kwestia zdolności skarżącego do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organów, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci wniosku Prokuratora Rejonowego w Ż. wraz z załączoną opinią lekarsko – psychologiczną posiada przymiot wiarygodnej informacji, uzasadniającej wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.