II GSK 349/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 752/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Zarządu Województwa Z. na rzecz J. S. 2039 (dwa tysiące trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 752/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę J. S. na decyzję Zarządu Województwa Z. z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd przyjął następujące ustalenia w sprawie: J. S. ("Beneficjent") prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z. J. S., zawarł w dniu 15 października 2009 r. z Województwem Z., reprezentowanym przez Zarząd Województwa Z. o, pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. na lata 2007 - 2013, (dalej: "IZ RPO WZ"), umowę nr [...], o dofinansowanie projektu pn. "Innowacyjne technologie w produkcji mebli" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013 Oś Priorytetowa 1 "Gospodarka-Innowacje-Technologie", Działanie 1.1 "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacyjne inwestycje", Poddziałanie 1.1.1 "Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwa". W dniu 31 maja 2011 r. IZ RPO WZ przeprowadziła kontrolę na miejscu realizacji projektu. W toku kontroli stwierdzono, że przy ul. [...] w S., a także w miejscowości D., działalność prowadzi również "S." Sp. z o.o., działająca w branży produkcji mebli, w której Beneficjent w latach 2005-2008 posiadał (oraz posiada nadal) ponad 50% udziałów. Składając więc wniosek o dofinansowanie w ramach poddziałania 1.1.1 "Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwa" oraz przystępując do podpisania umowy o dofinansowanie, pozostawał w relacji podmiotów powiązanych z S. Sp. z o.o. - w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) – (Dz.U.UE.L.2008.214.3). Faktu tego, ubiegając się o wsparcie, w części B "Informacje o Wnioskodawcy" w punkcie B.7 "Charakterystyka podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą" wniosku aplikacyjnego, Beneficjent jednak nie ujawnił, wskazując dane niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem oświadczył, iż posiada status mikroprzedsiębiorcy, podczas gdy był małym przedsiębiorcą. W związku z powyższym, w dniu 2 listopada 2011 r. Zarząd Województwa Z. podjął uchwałę nr [...] o rozwiązaniu ww. umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji pismem z 14 listopada 2011 r. IZ RPO WZ wezwał Beneficjenta do dokonania zwrotu, otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie, środków wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od otrzymania wskazanego pisma. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu na dokonanie zwrotu środków, decyzją Zarządu Województwa Z. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], zobowiązano J. S. do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 134.451,40 zł, w tym ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości 114.283,68 zł i ze środków budżetu państwa w wysokości 20.167,72 zł – wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty, tj. od dnia 09.12.2010 r. od przekazanej kwoty 43.114,90 zł i od dnia 30.12.2010 r. odsetki od kwoty 91.336,50 zł. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Zarząd Województwa Z. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., podkreślając, że na Beneficjencie ciążył obowiązek właściwego wskazania własnego statusu, którego sposób określenia został szczegółowo opisany w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Ocena wniosku o przyznanie dofinansowania projektu jest dokonywana na podstawie złożonych deklaracji, które w zawierały dane niezgodne ze stanem faktycznym. Beneficjent uzyskał dofinansowanie w ramach poddziałania 1.1.1 Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwa, do czego był nieuprawniony, bowiem nie spełniał obowiązującego w ramach tego poddziałania kryterium dostępowego. Konkurs nr [...] był dostępny tylko dla podmiotów posiadających status mikroprzedsiębiorcy, zaś Beneficjent w dniu składania wniosku aplikacyjnego, jak i w dniu podpisywania umowy o dofinansowanie projektu, miał status małego przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę J. S., uzasadniając, że wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 207 ust. 1, 8, 9 i 10 u.f.p. wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a do tej daty kwestie zwrotu otrzymanej dotacji regulował przepis art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: "d.u.f.p. ), który w swej treści odsyłał do odpowiedniego stosowania art. 145 ust. 2-5. Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2010 r., stosownie do przepisów art. 85 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, dalej: p.w.u.f.p. ). Natomiast zgodnie z art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p.: "Dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, (tj. przed 01.01.2010 r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.". Zdaniem WSA z powyższych przepisów wynika, że stan prawny dotyczący zwrotu dotacji nie uległ istotnym zmianom z dniem wejścia w życie przepisów u.f.p. (tj. 1 stycznia 2010 r.), w szczególności, nie zmieniły się przesłanki orzekania o zwrocie dofinansowania. Zmiana dotyczy jednak określania odsetek od pobranych środków. W art. 211 ust. 1 in fine d.u.f.p. ustawodawca zastrzegł, że: "Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio." Odpowiedniego zastrzeżenia nie ma natomiast w art. 207 ust. 1 u.f.p. W związku z tym, ponieważ w zaskarżonej decyzji określano także odsetki, niezbędne stało się, w ocenie Sądu ustalenie, czy w sprawie należy stosować przepisy uchylonej, czy nowej ustawy o finansach publicznych. W art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p. ustawodawcza użył określenia: "dotacje udzielone" przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie definiując tego pojęcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, określenie to należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono dotacji przyznanych beneficjentowi na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie zawartej przed 1 stycznia 2010 r., a nie dotacji już wypłaconych (pobranych) przed tą datą. Za takim rozumieniem spornego określenia przemawiają ogólne zasady stosowania prawa. Skoro bowiem w umowie o dofinansowanie zawieranej przez instytucję zarządzającą z beneficjentem określa się wzajemne prawa i obowiązki stron, w tym także obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami w razie wystąpienia wskazanych przesłanek, uznać należy, że sytuacja prawna beneficjenta została wyczerpująco określona stanem prawnym, obowiązującym w chwili zawierania umowy. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca w przepisie przejściowym nie użył jednoznacznego określenia, np. dotacje wypłacone albo dotacje pobrane lub przekazane, mimo, że takich określeń (pobrane, przekazane) użył w uchylonej – art. 211 ust. 1 (jak i w nowej – art. 207 ust. 1) ustawie o finansach publicznych. Można więc uznać, że użycie innego określenia (udzielone) było zamierzone przez ustawodawcę i zostało użyte w szerszym znaczeniu, obejmującym także dotacje przyznane w umowie, lecz jeszcze nie wypłacone (przekazane, pobrane). W przepisach d.u.f.p. ustawodawca używał określenia "udzielone" również w odniesieniu do poręczeń i gwarancji (art. 169 ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 2, art. 170 ust. 5), co także bliższe jest określeniu przyznane, a nie wypłacone lub pobrane albo przekazane. Oczywistym jest, zdaniem WSA, że jeżeli w uchylonej lub nowej ustawie o finansach publicznych ustawodawca używa określenia "dotacje udzielone" z dookreśleniem "wykorzystane" lub "pobrane", to nie mogą powstać wątpliwości, że dotyczy to dotacji już wypłaconych (pobranych, przekazanych na konto). Dookreślenia takiego nie użyto jednak w omawianym przepisie art. 113 d.u.f.p. Podsumowując, WSA w S. wskazał, że skoro na podstawie art. 113 p.w.u.f.p. zwrot dotacji przekazanej skarżącemu w dniach 9 i 30 grudnia 2010 r., dokonywany jest w oparciu o dotychczasowe przepisy, tj. przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, to zaskarżona decyzja w części dotyczącej odsetek wydana została z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Bowiem z art. 211 ust. 1 d.u.f.p., który powinien stanowić podstawę prawną decyzji o zwrocie dotacji (pkt 3), należało w sprawie "odpowiednio" zastosować przepisy art. 145 ust. 2-5. Z ust. 5 tego artykułu wynika, że w sytuacji nienależnego pobrania dotacji, odsetki nalicza się "począwszy od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji", a zatem inaczej niż w art. 207 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym odsetki takie nalicza się "od dnia przekazania środków". Naliczenie więc w zaskarżonej decyzji – w odniesieniu do części dotacji wypłaconej z budżetu państwa – odsetek od dnia przekazania środków (tj. odpowiednio od 9 i 30 grudnia 2010 r., a nie od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tj. od dnia 31 maja 2011 r., zostało dokonane z naruszeniem art. 211 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 5 d.u.f.p. i w zw. z art. 113 p.w.u.f.p. Organ zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 211 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 5 d.u.f.p. z dnia 30 czerwca 2005 r. w zw. z art. 113 p.w.u.f.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepisy te będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie do zwrotu odsetek do części dotacji wypłaconej z budżetu państwa; 2. art. 207 ust. 1 pkt 3 ust. 9 i ust. 12 u.f.p. z dnia 27 sierpnia 2009 r. w zw. z art. 113 p.w.u.f.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepisy te nie będą miały w niniejszej sprawie zastosowania do zwrotu odsetek od części dotacji wypłaconej z budżetu państwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oparta została na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wyraził pogląd, że użyte w art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p. określenie "dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy", należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono dotacji przyznanych beneficjentowi na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie zawartej przed 1 stycznia 2010 r., a nie dotacji już także wypłaconych (pobranych) przed tą datą. Natomiast w skardze kasacyjnej zaprezentowano stanowisko, że przepis art. 113 p.w.u.f.p. należy interpretować w ten sposób, iż dawną ustawę o finansach publicznych stosuje się wyłącznie w przypadku, gdy środki na realizacje projektu beneficjent otrzymał do dnia 1 stycznia 2010 r., tj. do dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Takie rozumienie treści wymienionego przepisu ma związek z tym, że z dniem 1 stycznia 2010 r. środki przekazywane beneficjentom na realizację projektów w ramach programów operacyjnych straciły charakter dotacji rozwojowej (jak to było do 31 grudnia 2009 r.) i od tego dnia przekazywane im były środki w formie dotacji celowej (środki pochodzące z budżetu państwa – tzw. współfinansowanie) oraz płatności (środki pochodzące z budżetu UE). Zatem w ocenie organu, nie sposób przyjąć, że środki w ramach dotacji celowej, a tym bardziej płatności przekazywane przez Bank Gospodarstwa Krajowego miałyby być zawracane według reżimu określonego dla dotacji rozwojowej udzielonej do dnia 31 grudnia 2009 r. Oceniając tak sformułowany zarzut naruszania prawa materialnego zawarty w pkt 1 i 2 osnowy skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p.: "Dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów". W przepisach ustawy brak jest jednoznacznego odniesienia się ustawodawcy do pojęcia "udzielenia dotacji". W ocenie NSA należy jednak to ustawowe określenie odnosić do daty zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, bowiem na podstawie tej umowy następuje udzielenie dotacji i w niej określone zostają warunki na jakich przekazywane będzie dofinansowanie, a także prawa i obowiązki stron z tym związane. Skoro prawo do dofinansowania beneficjent uzyskuje w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie, to ten właśnie moment powinien również być właściwym dla określenia przepisów, które powinny być stosowane do realizowania umowy. Zatem organ orzekając o zwrocie dotacji powinien uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie. Samo przekazanie środków na rzecz beneficjenta jest czynnością techniczną stanowiącą konsekwencję zawarcia umowy i będącą jej realizacją. Ustawodawca w art. 113 ust. 1 i 2 p.w.u.f.p. rozróżnia też pojęcia dotacji udzielonej i wykorzystanej, co dodatkowo potwierdza prawidłowość poglądu wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu, że do zwrotu dotacji należy stosować dotychczasowe przepisy, tj. stan prawny obowiązujący w dacie zawarcia umowy. Podsumowując powyższe, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji dokonania błędnej wykładni art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p. Tym samym do części dotacji wypłaconej z budżetu państwa – odsetek będą miały zastosowanie przepisy art. 211 ust. 1 w związku z art. 145 ust. 5 d.u.f.p., a nie art. 207 ust. 1 pkt 3 ust. 9 i ust. 12 u.f.p. z dnia 27 sierpnia 2009 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.