II SA/Ol 312/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska del Sędzia S.O. Beata Grzybek (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu do prowadzonych czynności kontrolnych postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. znak: "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Olsztynie uznał za bezprzedmiotowy sprzeciw "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. z dnia 14 listopada 2013 r. doręczony w dniu 18 listopada 2013 r. (uzupełniony w dniu 20.12.2013 r.) co do podjętych przez organ czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2013 r. . Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. w dniu 20 stycznia 2014 r. (data wpływu do WMPWIS – 24 stycznia 2014 r.) jednocześnie wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i odstąpienie od czynności kontrolnych. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła: -naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej uzasadniając, iż żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania postanowienia o bezprzedmiotowości postępowania, a przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidywały wyłącznie możliwość wydania postanowienia o odstąpieniu bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych; -naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu mimo, iż w trakcie kontroli zostało złożone zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez upoważnionego do tego pracownika sklepu; -naruszenie art. 79b uosdg poprzez jego niezastosowanie - kontrolujący nie pouczyli kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli; -naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia, a także nie wskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia; -naruszenie art. 124 § 1 kpa poprzez nie wskazanie podstawy prawnej postanowienia, precyzyjnego rozstrzygnięcia oraz poprzez błędne pouczenie strony postępowania; -naruszenie art. 64 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego w postaci przedstawienia upoważnienia udzielonego pracownicy sklepu "[...]" do wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie "[...]" W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 124 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 23 grudnia 2013 r., znak: "[...]". Organ uznał, że zażalenie zostało wniesione w terminie, stąd wniosek o przywrócenie terminu jest niezasadny. Za niezasadne uznał zgłoszone w zażaleniu zarzuty. Organ ten ustalił, że kontrola w sklepie "[...]", należącym do firmy "[...]" sp. z o.o. z/s w P., przeprowadzona została w dniu 14 listopada 2013 r. w godz. 1135 - 1235 przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. Przedstawiciele PPlS w O. okazali M.K. (pracownikowi sklepu) legitymacje służbowe oraz upoważnienia do kontroli, jak również przedłożyli pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego - co zostało odnotowane w protokole kontroli. Ponadto poinformowali ustnie M.K. o wydanej przez PPl S w O. decyzji z 30 października 2013 r., znak: "[...]" zakazującej wprowadzania do obrotu produktów o nazwach: "[...]", które - jak wykazała kontrola przeprowadzona 14 listopada 2013 r. - znajdowały się nadal w ofercie sklepu. Protokół zawiera zapis, że kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.), czyli bez wcześniejszego zawiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia, z uwagi na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Organ przywołał informacje o przypadkach zachorowań i hospitalizacji osób nieletnich po zażyciu substancji tzw. dopalaczy. Jeden z poszkodowanych przyznał się do zażycia dopalacza o nazwie "[...]", który to produkt znajdował się w asortymencie sklepu "[...]". Zdaniem organu, w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi - PPlS w O. miał podstawy do przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia strony o zamiarze jej przeprowadzenia. Organ ten ustalił, że w trakcie kontroli pracownik sklepu M.K. złożyła zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie przedkładając przy tym pełnomocnictwa do działania w imieniu spółki. Z uwagi na powyższe, czynności kontrolne były kontynuowane i zakończyły się w tym samym dniu tj. 14 listopada 2013 r. o godz. 1235. Natomiast sprzeciw strony w trybie art. 84 c u.s.d.g. wpłynął do PPIS w O. w dniu 18 listopada 2013 r, kiedy to czynności kontrolne zostały już zakończone. Wg. organu, dopiero z chwilą złożenia sprzeciwu do organu, przedsiębiorca zawiadamia o tym osoby kontrolujące, które są zobowiązane wstrzymać czynności kontrolne. Tymczasem praktyka strony prowadzącej sklep ""[...]" jest odwrotna. W ocenie organu administracyjnego II instancji, wobec zakończenia czynności kontrolnych, postępowanie w sprawie sprzeciwu było bezprzedmiotowe. Wg. tego organu, organ I instancji po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych, nie mógł wydać postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, nie mógł również wydać postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, bowiem czynności te zostały uprzednio zakończone. Sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może bowiem wywołać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła "[....]" sp. z o.o. w P., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania. Spółka zarzuciła organom wydającym skarżone postanowienia, naruszenie przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia w postaci art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, stwierdzenie niedopuszczalności sprzeciwu bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 84c ust. 5 u. s.d.g. poprzez jego nie zastosowanie i nie wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia; naruszenie art. 84c ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego nie zastosowanie i nie wstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznanie złożonego sprzeciwu; naruszenie art. 84c ust. 12 u.s.d.g. poprzez jego nie zastosowanie i nie odstąpienie, mimo spełnienia ustawowych przesłanek, od czynności kontrolnych. W odpowiedzi na skargę W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej odrzucenie. Organ ten oświadczył, iż utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie PPIS w O. z dnia 23 grudnia 2013 r., znak: "[...]", wskazał, iż zarzuty zawarte w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie, bowiem przywoływane przez stronę przepisy (u.s.d.g. oraz kpa) nie zostały naruszone. Dodatkowo nadmienił, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przeprowadzonych czynności kontrolnych, które sprowadzają się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wg organu, skarga na postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i w związku z tym podlegała odrzuceniu. Sąd administracyjny bada wstępnie dopuszczalność wniesionej skargi, w tym ze względu na materię sprawy, w której skarga została złożona. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Właściwością rzeczową sądu administracyjnego objęte są przede wszystkim sprawy określone w art. 3 § 2 P.p.s.a., z wyłączeniem spraw wymienionych w art. 5 P.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, zostało wydane w postępowaniu kontrolnym, uregulowanym w rozdziale 5 u.s.d.g., zatytułowanym "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy". Zgodnie z art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw, wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności, z naruszeniem przepisów art. 79 - 79 b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.d.g., z zastrzeżeniem art. 84d. u.s.d.g. Według art. 84 c ust. 2 i 3 i 4 u.s.d.g. sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę w terminie 3 dni roboczych zasadniczo od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Zgodnie z art. 84c ust. 5 u.s.d.g., wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia. Termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84c ust. 9 u.s.d.g. stanowiąc, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Należy zauważyć, że jedynie przytoczony przepis określa sposób rozstrzygnięcia sprzeciwu. Zdaniem Sądu, wniesienie i rozstrzygnięcie sprzeciwu może nastąpić tylko w czasie biegu czynności kontrolnych. Przemawia za tym nie tylko wykładnia językowa przywołanego zapisu przepisu prawa ( nie można przecież odstępować od czynności już zakończonych lub kontynuować czynności już przeprowadzone). Za powyższą konstatacją przemawia również treść art. 84c ust. 12 u.s.d.g., według którego nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że słusznie organy administracji uznały, iż sprzeciw został złożony przez stronę faktycznie po zakończeniu czynności kontrolnych. Tym samym wykluczone było wydawanie postanowienia unormowanego w art. 84c ust. 9 u.s.d.g. Abstrahując od powyższego stwierdzić należy, że istota rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, sprowadzała się do ustalenia, czy skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu II instancji rozstrzygającego w przedmiocie czynności kontrolnych uregulowanych art. 84 c u.s.d.g. przysługuje. Pojawiające się w orzecznictwie sądów wątpliwości interpretacyjne co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, a także na inne akty wydawane w postępowaniu kontrolnym dotyczące sprzeciwu, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt II GPS 3/13 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według tezy zawartej w tej uchwale, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwała ta expressis verbis dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, jednakże szerokie uzasadnienie uchwały wskazuje na to, że dotyczy ono wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Z motywów, które legły u podstaw takiego stanowiska wskazać należy na stwierdzenie, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Kontrola będąca instrumentem ustalenia stanu faktycznego i porównania z przyjętym wzorcem prawidłowego działania, nie jest związana z kompetencją władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 K.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 K.p.a. Właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego. To, że w orzecznictwie przyjmuje się właściwość sądu administracyjnego, gdy regulacja ustaw materialnoprawnych przyjmuje formę decyzji lub postanowienia, wynika z przedmiotu rozstrzygnięcia, a nie z samej formy rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia obydwu organów wydane zostały w postępowaniu kontrolnym, nie będącym postępowaniem administracyjnym. Wskazać przy tym należy, że w ustalonym przez organy stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji wniesienia sprzeciwu po zakończeniu kontroli, właściwą formą rozstrzygnięcia powinno być postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 84c ust. 16 u.s.d.g., zamiast postanowienia o uznaniu sprzeciwu za bezprzedmiotowy. Należy przy tym podkreślić, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA oprócz tego, że jest wiążąca w danej sprawie art. 187 § 2 P.p.s.a., ma także ogólną moc wiążącą sądy administracyjne, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt II FSK 824/10). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko przedstawione w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2013 r. Podsumowując należy stwierdzić, że na postanowienie organu II instancji utrzymującego w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 23 grudnia 2013 r., znak: "[...]"., uznające wniesiony sprzeciw za bezprzedmiotowy na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.