I SA/Wa 809/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie [...], zajętej pod drogę gminną stanowiącą część ulicy [...] w L. i orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. W. D. wystąpiła o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 powołanej ustawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod drogę gminną stanowiącą część ulicy [...] w L. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta L. wskazując, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2007 r., Rep. A nr [...] i pisma Sądu Rejonowego w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki nr [...] byli F. G., K. G., J. S., H. S., H. K., W. D., I. S. i S. K.. Obecnie współwłaścicielami działki nr [...] są F. G., K. G., J. S., H. S., W. D., I. S. i S. K.. Organ odwoławczy podkreślił, że z załącznika nr 16 do uchwały nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186) wynika, że ul. [...] w L. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], pod drogę publiczną - ul. [...] w L., wskazuje wyrys z mapy ewidencyjnej wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2004 r., który przedstawia granice części nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie udokumentowana została również przesłanka władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Materiał dowodowy zawiera zaświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 2010 r., znak [...], z którego wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r., działka nr [...], obręb [...], stanowiła część ul. [...], która posiadała jezdnię o nawierzchni gruntowej oraz oświetlenie uliczne. W piśmie tym wskazano, że Gmina L. sprawowała zarząd na przedmiotową działką m.in. poprzez profilowanie i doziarnianie nawierzchni gruntowych, prowadzenie utrzymania zimowego oraz ponoszenia kosztów opłat za modernizację i konserwację oświetlenia ulicznego oraz za energię elektryczną. Dowodami potwierdzającymi wykonywanie powyższych czynności są kopie umów z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] i z dnia [...] października 1997 r., nr [...] zawarte pomiędzy Gminą L. a firmą "[...]" s.c. z siedzibą w W., dotyczące całodobowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych w czasie opadów i gołoledzi przez cały czas ich trwania zgodnie z wykazem nr "C" i "E" do umowy, kopia umowy z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] zawarta pomiędzy Gminą L. a H. O., właścicielem Zakładu Robót Budowlanych i Drogowych, gdzie w wykazie Nr [...] do umowy wymieniona została ulica [...] oraz kopia umowy z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] zawarta pomiędzy Gminą L., a spółką [...] S.A. w W. dotycząca bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego na terenie Gminy L. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, a tym samym były podstawy do wydania stosownej decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że w jego ocenie w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w odwołaniu przepisów kpa. Jednocześnie organ drugiej instancji uznał, że wobec niewłaściwego wskazania przez organ pierwszej instancji jako strony postępowania Gminy L. zamiast Gminy Miejskiej L., konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości przez Gminę Miejską L. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 10 § 1 kpa i art. 77 § 4 kpa poprzez uniemożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, - art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów wskazując w szczególności, że przedstawione umowy, na podstawie których ustalone zostało władztwo publiczne nie dotyczą bezpośrednio ul. [...] i konkretnie działki nr [...], ich przedmiot określony został ogólnie, obejmując ulice położone na terenie L. Organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły zatem dokładnie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawnie przyjęły, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez niepowołanie dokładnej podstawy prawnej decyzji, jak i nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w powołanym wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej L., obręb [...], zajętej pod drogę gminną stanowiącą część ulicy [...] w L. Zaznaczyć zatem należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. byli F. G., K. G., J. S., H. S., H. K., W. D., I. S. i S. K. Okoliczność powyższa nie budzi wątpliwości i nie jest przez strony w żaden sposób kwestionowana. Zgodzić się zatem trzeba z organami administracji publicznej, że w sprawie spełniona została, określona w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, przesłanka braku przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu jednakże uzasadnione wątpliwości budzi spełnienie pozostałych, określonych w powyższym przepisie przesłanek. Wbrew stanowisku organów administracji publicznej, z analizy akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną - ul. [...] w L. oraz że pozostawała ona we władaniu publicznoprawnym. W szczególności okoliczność zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie wynika jednoznacznie ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 grudnia 2004 r., przedstawiającego granice części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wyrys ten sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2010 r. i na jego podstawie nie można jednoznacznie stwierdzić czy obrazuje on stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Przedmiotowy wyrys nie określa też szczegółowo przebiegu pasa drogowego, jego urządzenia, granic, oznakowania. W aktach sprawy brak jest przy tym jakichkolwiek innych dokumentów dotyczących powyższych kwestii. Z analizy akt sprawy nie wynika również, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zauważyć trzeba, że powoływane przez organy administracji publicznej takie dokumenty jak kopie umów z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] i z dnia [...] października 1997 r., nr [...] zawartych pomiędzy Gminą L., a firmą "[...]" s.c. z siedzibą w W., kopia umowy z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] zawartej pomiędzy Gminą L., a H. O., właścicielem Zakładu [...] oraz kopia umowy z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] zawartej pomiędzy Gminą L., a spółką [...] S.A. w W., nie świadczą jednoznacznie, że określone w tych dokumentach czynności obejmowały również sporną działkę nr [...]. Z analizy tych dokumentów wynika co prawda, że przed dniem 31 grudnia 1998 r. Gmina L. zawierała umowy, na podstawie których zlecała wykonywanie określonych prac związanych z utrzymaniem, remontem, odśnieżaniem, konserwacją czy modernizacją dróg. Jednakże powyższe dokumenty nie odnoszą się bezpośrednio do działki nr [...]. Jak słusznie podniesiono w złożonej skardze, umowy te potwierdzają wykonywanie wskazanych w nim prac na ulicach położonych w L., w tym ul. [...]. Z ich treści nie wynika jednakże, że prace te wykonywane były w dniu 31 grudnia 1998 r. również na działce nr [...], zwłaszcza, że – jak wyżej wskazano – w sprawie nie zostało udokumentowane faktyczne zajęcie przedmiotowej działki pod ul. [...]. O spełnieniu przesłanki władztwa publicznoprawnego nie przesądza też powoływane w zaskarżonej decyzji zaświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 2010 r., gdzie wskazano, że na dzień 31 grudnia 1998 r., działka nr [...], obręb [...], stanowiła część ul. [...], która posiadała jezdnię o nawierzchni gruntowej i oświetlenie uliczne oraz że Gmina L. sprawowała zarząd na przedmiotową działką m.in. poprzez profilowanie i doziarnianie nawierzchni gruntowych, prowadzenie utrzymania zimowego oraz ponoszenia kosztów opłat za modernizację i konserwację oświetlenia ulicznego oraz za energię elektryczną. Zauważyć trzeba, że zaświadczenie to nie zostało poparte jakimikolwiek dokumentami potwierdzającymi wykonywanie tych prac na działce nr [...]. Dokumentów takich nie stanowią bowiem – jak wyżej wskazano – znajdujące się w aktach sprawy kopie umów. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy rozpoznające niniejszą sprawę nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie spełniona została przesłanka zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną oraz władania tą działką przez podmiot publicznoprawny w dniu 31 grudnia 1998 r. Decyzje organów administracji publicznej wydane zatem zostały z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć obu instancji. Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ponownie oceni, po ewentualnym przeprowadzeniu dodatkowych dowodów, spełnienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 kpa i art. 77 § 4 kpa, wskazać należy, że jest on bezzasadny. W szczególności zauważyć trzeba, że skarżąca nie wskazała do jakich faktów znanych organowi z urzędu nie mogła się ustosunkować. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że pismem dnia 14 grudnia 2011 r. zawiadomiono strony postępowania, w tym stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, możliwości jego uzupełnienia oraz składania pisemnych wyjaśnień i dokumentów. Do stron postępowania skierowane również zostało pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. przekazujące odwołanie oraz zgromadzony materiał dowodowy do organu drugiej instancji. Nie można zatem uznać, że przed wydaniem decyzji strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.