I SA/Wa 1133/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. C. i Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących M. C. i Z. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], którą odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulicy [...] stanowiącą działkę ewidencyjną Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał co następuje: Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogi, stanowiącego zgodnie z ewidencją gruntów część działki ewidencyjnej Nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działkę ewidencyjną Nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyli S. C., T. C. oraz M. C., reprezentowani przez pełnomocnika. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi stron postępowania wyrokiem z dnia [..] listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa [...] oddalił skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2008 r. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w związku z tym ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. funkcjonuje w obrocie prawnym i ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Ewentualnemu wzruszeniu tej decyzji służą nadzwyczajne instytucje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, których realizacja jest możliwa w razie spełnienia przesłanek określonych w rozdziałach 12 i 13 k.p.a., z których możliwości nie skorzystano. Organ stwierdził zatem, że w przypadku niespełnienia jednej z przesłanek art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dla nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [..], stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...] Prezydent [...] nie mógł przyznać w ww. trybie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Niemniej jednak organ drugiej instancji zauważył, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r. S. C., T. C. oraz M. C. wystąpili o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne (gminne) na mocy Decyzji nr [...]. Jako podstawę prawną podali art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z aktami postępowania Burmistrz Gminy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r., znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w rejonie urbanistycznym [...] przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka ewidencyjna Nr [...], na m.in. działkę ewidencyjną Nr [....], co do której zastrzeżono prawo przejścia i przejazdu oraz prowadzenia urządzeń podziemnych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ww. decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału została podjęta na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz na podstawie porozumienia z dnia 6 września 1990 r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego, a Zarządem Dzielnicy [...]. W dniu 20 kwietnia 2006 r. S. C., T. C. oraz M. C. złożyli wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej, że część ich nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], została zajęta pod budowę ulicy "[...]". Wojewoda [...] zaznacza, że ww. pismach wnioskodawcy wskazali, że wydzielone działki powstały w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. W związku powyższym, w ocenie Wojewody S. C., T. C. oraz M. C. od początku wskazywali, iż źródłem ich roszczeń odszkodowawczych jest wskazana wyżej decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Niemniej jednak Wojewoda zauważył, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r., w stosunku do działki ewidencyjnej Nr [...] zastrzeżono prawo przejścia i przejazdu i prowadzenia podziemnych urządzeń. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, przedmiotowa działka nie została przeznaczona pod drogę publiczną oraz nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Z zapisu w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że działa nr [...] należy do osób fizycznych, zaś z zapisu w dziale III ww. księgi wieczystej wynika, że jest obciążona służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości działek sąsiadujących polegającą na prawie przechodu, przejazdu, i przeprowadzenia mediów. Wojewoda wskazał, iż jest to - po myśli art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych -droga wewnętrzna. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody słusznie przyjął organ pierwszej instancji, że przedmiotowa działka ewidencyjna nie przeszła na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa ani w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ odwoławczy skonkludował, iż tym samym Prezydent [...] nie mógł ustalić oraz wypłacić odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...]. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 kwietnia 2013 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. i Z C. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż na podstawie decyzji Burmistrza gminy [...] z dnia [...] lutego 1995 roku część działki [..] o powierzchni ok. [...] m2 została obciążona służebnością przejazdu. Działka [...] została obciążona służebnością przejazdu do szesnastu wydzielonych działek o numerach [...] "do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego, tj. ulicy [...]". Ponieważ "ulica [...]" do dnia dzisiejszego nie została zrealizowana, w ocenie skarżących obciążona na mocy decyzji podziałowej część działki [...] nadal stanowi drogę dojazdową do opisanych wyżej nieruchomości, kosztem nieruchomości skarżących, a zatem doszło do wywłaszczenia skarżących poprzez ograniczenie ich praw do nieruchomości, bez odszkodowania i wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości. Skarżący powołali się na obowiązujący w dacie uprawomocnienia decyzji podziałowej art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazując, iż wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jak stanowi ust. 2 powołanego przepisu wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie wskazując, iż we wnioskach z dnia 14 lipca 2005 r. i z dnia 20 kwietnia 2006 r. wnioskodawcy wskazali, że wydzielone działki powstały w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. Organ zauważył, iż w związku z powyższym, odwołujący się od początku wskazywali, iż źródłem ich roszczeń odszkodowawczych jest wskazana wyżej decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77220). Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancje są wadliwe, gdyż rozstrzygają jedną decyzją administracyjną dwie odrębne sprawy administracyjne mające podstawy w odrębnych regulacjach materialnoprawnych. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż z akt administracyjnych wynika, iż wnioskiem z dnia 14 lipca 2005 r., uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. S. C., M. C. i T. C. wystąpili o "odszkodowanie za drogi publiczne przejęte w wyniku podziału nieruchomości" (k. 31 akt administracyjnych). Z powyższego wniosku wynika, że źródłem zgłaszanych roszczeń odszkodowawczych jest decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] w obrębie [...]. Wniosek z dnia [...] lipca 2005 r. został przesłany do Urzędu [...]. Pismem z dnia 18 sierpnia 2005 r. Prezydent [...] powiadomił wnioskodawców, w trybie art. 61 § 4 kpa, iż w związku ze złożonym wnioskiem w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wszczyna postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania. Następnie, jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 kwietnia 2006 r. S. C., T. C. i M. C. złożyli do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej, że część nieruchomości nr [...] w wyniku podziału nieruchomości została zajęta pod budowę ulicy " [...]" (k. 88 akt administracyjnych). Jak wynika z osnowy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowiły art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 1, art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 z 2010 roku z późn. zm.) oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późniejszymi zmianami). Prezydent [...] rozstrzygnął zatem w przedmiotowym orzeczeniu o odmowie przyznania skarżącym odszkodowania zarówno w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto, okoliczność wydania przedmiotowego orzeczenia w oparciu o obie powołane regulacje materialnoprawne została przez Prezydenta potwierdzona w innej decyzji tego organu znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Na stronie 6 uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] o ustaleniu odszkodowania za grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...], organ ten wskazał, iż co do działki nr [...] odmówił przyznania odszkodowania "w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami." (k. 719 akt administracyjnych) Zgodnie z art. 61 § 1 i 4 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o jego wszczęciu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Stosownie zaś do art. 66 § 1 kpa, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego sprawę wniesiono uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, zawiadamiając jednocześnie wnioskodawcę, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Natomiast art. 104 § 1 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zauważyć trzeba, iż złożenie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie regulacji materialnoprawnej daje organowi administracji podstawę do wyodrębnienia określonego rodzaju sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia - w drodze stosowania normy materialnej o powszechnej mocy obowiązującej - sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu. Przy czym – sprawa administracyjna określonego rodzaju nie przekształca się z mocy prawa w inny rodzaj sprawy mającej podstawy w odrębnej regulacji materialnoprawnej. Kwalifikacja bowiem czynności prawnej wnioskodawcy podjętej na podstawie regulacji materialnoprawnej do czynności wywołującej skutki prawne przewidziane w odrębnej regulacji prawnej wymaga unormowania ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2237/11, LEX nr 1343872). Biorąc powyższe pod uwagę, wskazać trzeba, iż art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustanawia odrębną podstawę materialnoprawną dochodzenia odszkodowania od podstawy określonej w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odrębne są ustawowe przesłanki dochodzenia odszkodowania na podstawie obu powołanych regulacji. Brak jest ponadto jakichkolwiek unormowań ustawowych, które pozwalałyby organowi administracji zakwalifikować czynność prawną wnioskodawcy podjętą na podstawie jednej z powołanych wyżej regulacji materialnoprawnych jako czynność wywołującą skutki prawne przewidziane w drugiej z tych regulacji. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, wyłączona jest możliwość rozpoznania wniosków skarżących o odszkodowanie - złożonych w oparciu o różne regulacje materialnoprawne - w jednym postępowaniu administracyjnym i wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie. Powinnością organu w takiej sytuacji jest rozdzielenie spraw określonego rodzaju do różnych postępowań administracyjnych i prowadzenia tych postępowań odrębnie – w trybach właściwych dla prowadzenia i rozstrzygania tego rodzaju spraw. Rozstrzygając zaś w jednym postępowaniu administracyjnym dwie sprawy określonego rodzaju mające podstawy w odrębnej regulacji materialnoprawnej organy obu instancji orzekły z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 66 § 1 kpa i art. 104 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów orzekających będzie uwzględnienie przedstawionych powyżej zapatrywań prawnych Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.