I SA/Wa 1132/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. C. i Z. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących M. C. i Z. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...], stanowiący działkę ewidencyjną Nr [...] z obrębu o powierzchni [...] m2 oraz działkę ewidencyjną Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...], stanowiący działkę ewidencyjną Nr [...] z obrębu o powierzchni [...] m2 oraz działkę ewidencyjną Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r. S. C., T. C. oraz M. C. wystąpili o odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę - działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położony w W. w rejonie ulicy [...], powołując się na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego. Następnie Prezydent wskazał, iż Decyzją Nr [...] z dnia [..] października 2007 roku Wojewoda [...] rozstrzygnął sprawę działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m7 oraz działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], odmawiając stwierdzenia ich nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...]. Natomiast, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 nie zapadła jeszcze decyzja deklaratoryjna Wojewody [...]. W ocenie organu pierwszej instancji rozstrzygnięcie sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zależy zatem od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ, w tym przypadku przez Wojewodę [...]. Powyższe postanowienie Prezydenta [...] zostało w dniu [...] kwietnia 2013 r., uchylone w całości postanowieniem Wojewody [...] Nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia 14 lipca 2005 r. S. C., T. C. oraz M. C wystąpili o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne (gminne) na mocy Decyzji nr [...]. Jako podstawę prawną podali art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z aktami postępowania Burmistrz Gminy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r., znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w rejonie urbanistycznym [...] przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka ewidencyjna Nr [...], na m.in. działkę ewidencyjną Nr [...] oraz [...] wskazując, że są drogami dojazdowymi. Organ odwoławczy zwraca uwagę, że ww. decyzja została podjęta na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz na podstawie porozumienia z dnia 6 września 1990 r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego, a Zarządem Dzielnicy [...]. Stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda [...] zauważył, że zgodnie z zapisem w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że właścicielami działki ewidencyjnej Nr [...] są osoby fizyczne zaś, z zapisu w dziale III ww. księgi wieczystej wynika, że jest obciążona służebnościami gruntowymi. Również zgodnie z zapisem w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że właścicielami działki ewidencyjnej Nr [...]są również osoby fizyczne zaś, z zapisu w dziale III ww. księgi wieczystej wynika, że jest obciążona służebnościami gruntowymi Jest to - po myśli art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - droga wewnętrzna. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, przedmiotowe działki ewidencyjne nie przeszły na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym nie było konieczności występowania do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy oraz zawieszania przedmiotowego postępowania do czasu jej wydania. Zatem, w ocenie Wojewody, w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej zawieszenia przez Prezydenta [...] prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...], stanowiący działkę ewidencyjną Nr [...] oraz działkę ewidencyjną Nr [...]w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...], było niezgodne z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. C. i Z. C. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda [...] dokonał nieuprawnionego i wiążącego dla organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia, że działki [...] oraz [...] nie stanowią ulic w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołali uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. w sprawie sygn. akt W 13/92 (Dz. U. z 1993 r. Nr 17, poz. 126) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IV CK 418/05, LEX nr 398461). Przywołali również orzeczenie Trybunału Ochrony Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce (22531/05) wskazując, że w przypadku dróg wydzielonych z nieruchomości skarżących, podobnie jak w stanie faktycznym stanowiącym podstawę powołanego wyroku ETPC, skarżący ponieśli koszty budowy tych dróg oraz ich utrzymania ze względu na planowaną inwestycję publiczną, tj. "ulicę [...]", a następnie zostali postawieni przed koniecznością akceptowania powszechnego i swobodnego dostępu do ich własności przez każdego, co doprowadziło do zakłócenia prawa skarżących do swobodnego i spokojnego posiadania oraz dysponowania ich własnością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zgodnie z zapisem w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że właścicielami działki ewidencyjnej Nr [...] są osoby fizyczne zaś, z zapisu w dziale III ww. księgi wieczystej wynika, że jest obciążona służebnościami gruntowymi. Również zgodnie z zapisem w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że właścicielami działki ewidencyjnej Nr [...] są również osoby fizyczne zaś, z zapisu w dziale III ww. księgi wieczystej wynika, że jest obciążona służebnościami gruntowymi. W związku z powyższym zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. tekst jedn. 2004 r., Nr 204, poz. 2086) ww. działki stanowią drogi wewnętrzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ drugiej instancji rozstrzygnął istotę sprawy w orzeczeniu o charakterze incydentalnym tj. w postanowieniu w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło na skutek zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...]. Przyczyną zatem zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji było stwierdzenie, iż rozstrzygnięcie sprawy i ustalenie odszkodowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w przedmiocie potwierdzenia wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Potwierdzenie zaś wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3 ww. ustawy). Rozpatrując zażalenie skarżących na ww. postanowienie Wojewoda uznał, iż zawieszenie postępowania było niezgodne z art. 97 § 1 kpa i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa wydał postanowienie o uchyleniu w całości orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie w uzasadnieniu powołanego postanowienia Wojewoda stwierdził, iż działki ewidencyjne jako drogi wewnętrzne nie przeszły na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a co za tym idzie nie było konieczności występowania do Wojewody o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy oraz zawieszania przedmiotowego postępowania do czasu jej wydania. Z powyższego wynika, iż w zaskarżonym postanowieniu dotyczącym kwestii wpadkowej - zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa - organ drugiej instancji rozstrzygnął o istocie sprawy tj. rozstrzygnął w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał kompetencji do rozstrzygania w tym trybie, tj. w drodze postanowienia wydanego na skutek zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, o przejściu bądź odmowie przejścia prawa własności nieruchomości na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może bowiem zapaść wyłącznie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dopiero po wydaniu takiej decyzji możliwe jest dalsze prowadzenie – po jego uprzednim podjęciu i zawiadomieniu o tym stron postępowania w trybie art. 101 § 1 kpa - postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w oparciu o art. 73 powołanej ustawy. Rozstrzygając zaś w zaskarżonym postanowieniu o tym czy przedmiotowe nieruchomości objęte są regulacją z art. 73 powołanej ustawy organ odwoławczy rozstrzygnął o istocie sprawy tj. określił prawa i obowiązki stron w sferze prawa materialnego, do czego nie miał kompetencji w unormowaniach ustawowych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 oraz art. 123 § 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, zainicjowanej wniesieniem zażalenia, rzeczą organu drugiej instancji będzie uwzględnienie przedstawionych powyżej zapatrywań prawnych Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.