II OSK 1010/14

Dnia 16 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SAB/Wa 118/13 w sprawie ze skargi A. Ł. i J. Ł. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim i trzecim i umarza postępowanie w tym zakresie; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3) odstępuje od zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego między stronami. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Ł. i J. Ł.: 1) zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania aktu w związku ze złożonym odwołaniem skarżących od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2012 r. w terminie 21 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 3 000 zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2012 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.) wniesiono jedno odwołanie zbiorowe oraz siedem indywidualnych, w tym odwołanie złożyli skarżący A. i J. Ł. Skarżący wnieśli odwołanie za pośrednictwem Wojewody Podkarpackiego w dniu 18 grudnia 2012 r. Wojewoda Podkarpacki wszystkie odwołania przekazał do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 19 lutego 2013 r. Minister pismami z dnia 4 marca 2013 r. wezwał Wojewodę Podkarpackiego o uzupełnienie akt sprawy poprzez dostarczenie koperty, w której wniesiono jedno z odwołań, przekazał inwestorowi Podkarpackiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie wniesione odwołania, celem wypowiedzenia się odnośnie wskazanych zastrzeżeń co do planowanej inwestycji oraz zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w J. o zweryfikowanie informacji zawartych w piśmie jednego z odwołujących. Minister, po otrzymaniu odpowiedzi w dniu 20 marca 2013 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań. Ponadto zawiadomił strony na podstawie art. 36 K.p.a., że sprawy nie załatwi w terminie określonym w art. 11g ust. 2 ustawy i nowy termin wyznaczył na 31 maja 2013 r. W dniu 30 marca 2013 r. skarżący wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa oraz złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] listopada 2012 r. W dniu 26 kwietnia 2013 r. Minister wezwał ponownie inwestora - z uwagi na wniesienie przez grupę mieszkańców M. zastrzeżenia do planowanej inwestycji - do ustosunkowania się tych zastrzeżeń. W dniu 14 maja 2013 r. Minister w nawiązaniu do wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji wezwał ich do usunięcia braków formalnych pisma poprzez określenie żądania i wskazanie przepisu na podstawie którego żądają wstrzymania wykonania decyzji. W dniu 24 maja 2013 r. ponownie organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzeniem się co do zgłoszonych żądań. Ponadto zawiadomił strony na podstawie art. 36 K.p.a., że sprawy nie załatwi w terminie określonym w art. 11g ust. 2 ustawy i nowy termin wyznaczył na 31 lipca 2013 r. W kolejnym piśmie z dnia 24 lipca 2013 r. Minister przekazał Dyrektorowi Departamentu Orzecznictwa II materiał na temat nieprawidłowości budowy inwestycji. W dniu 19 sierpnia 2013 r. Minister zwrócił się ponownie do Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie o wypowiedzenie się co do zastrzeżeń do planowanej inwestycji z uwagi na wniesienie przez strony postępowania, w tym skarżących, pisma z 3 maja, 5 maja, 9 lipca 2013 r. W dniu 20 sierpnia 2013 r. Minister wydał postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Kolejne pismo w sprawie – z dnia 26 września 2013 r. – Minister skierował do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego. Następnie w dniu 17 października 2013 r. dwoma postanowieniami Minister odmówił zawieszenia postępowania w tej sprawie oraz kolejnym pismem powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do dnia 31 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 21 października 2013 r. Minister wezwał Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie do wypowiedzenia się w kwestii kolejnych zastrzeżeń do planowanej inwestycji zgłoszonych przez skarżących. Skarga na bezczynność organu została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 17 września 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostawał w bezczynności i zobowiązał Ministra do załatwienia sprawy w określonym terminie. Ponadto bezczynność organu miała charakter rażący. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota zaś skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z artykułu 35 § 1 i 3 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 35 K.p.a. doznaje ograniczenia poprzez treść art. 11g ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż w przypadku rozpoznawania odwołania od decyzji organu I instancji wydanej na podstawie tej ustawy odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni. Tok postępowania wskazuje na powolny sposób rozpoznawania sprawy, ponieważ pojawiały się "przestoje", kiedy organ nie podejmował żadnych czynności (20 marzec – 26 kwiecień 2013 r., 24 maja – 24 lipiec 2013 r.). Wszelkie okoliczności sprawy, tj. wnoszenie kolejnych pism w sprawie, nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia sprawy od lutego 2013 r. do drugiej połowy października 2013, gdy przekazano akta sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. przez okres 8 miesięcy oraz do dnia wydania wyroku, tj. do stycznia 2014 r. czyli przez 11 miesięcy, podczas gdy termin wskazany w ustawie wynosi 30 dni. Przez ten okres organ nie wydał decyzji w sprawie kończącej postępowanie. Organ po wpłynięciu odwołań od decyzji I instancji ma obowiązek ustalić terminowość wniesionych odwołań, sprawdzić braki formalne tych pism, zawiadomić pozostałe strony o ich wniesieniu, przeprowadzić w trybie art. 136 K.p.a. dodatkowe postępowanie wyjaśniające, rozpoznać wnioski procesowe, a w końcu wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Tymczasem w tej sprawie działanie organu sprowadzało się głównie do żądania wypowiedzenia się przez inwestora – Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie – co do zgłoszonych przez strony postępowania zastrzeżeń. Taki tryb postępowania w ogóle nie zmierzał do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Odwołania, które wpłynęły powinny zostać przekazane pozostałym stronom, ale jedynie do wiadomości (zawiadomienie o którym mowa w art. 131 K.p.a.). Z żadnego przepisu nie wynika możliwość żądania od inwestora, a więc strony postępowania, ustosunkowania się do podniesionych zastrzeżeń, gdyż zastrzeżenia powinien rozpoznawać organ. Działanie organu w istocie rzeczy zmierza do przerzucenia kwestii odniesienia się do zarzutów na stronę postępowania tj. inwestora. Inwestor może, co najwyżej, samodzielnie ustosunkować się do zastrzeżeń stron, ale powinien zmieścić się w terminie przewidzianym na rozpoznanie odwołania. Tym samym działania te Sąd uznał za działania pozorne i nie zmierzające do rozpoznania sprawy. Ponadto Minister przedłużając dwukrotnie termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 K.p.a., nie wskazał przyczyn, które spowodowały taki stan rzeczy, co więcej przez ten okres czasu nie wykonywał szczególnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Pierwsze przedłużenie postępowania nastąpiło w dniu 20 marca 2013 r. na czas do 31 maja 2013 r., drugie w dniu 24 maja 2013 r. do 31 lipca 2013 r. Zwłaszcza po wyznaczeniu drugiego terminu załatwienia sprawy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie (przez okres od 24 maja do 24 lipca 2013 r.). Już po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2013 r. (pismo z dnia 17 października 2013 r.). W skardze kasacyjnej od wyroku Ministra zarzucił naruszenie art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 2, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", art. 7, 10, 77, 80, 35, 136 K.p.a. oraz art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ podniósł, że podejmował czynności w tym postępowaniu, a zatem nie pozostawał w bezczynności. Wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zwrócenie się przez organ do inwestora w toku prowadzonego postępowania o ustosunkowanie się do zgłoszonych przez skarżących postulatów dotyczących zmian w kwestii przebiegu inwestycji drogowej, stanowiło zbędne działania i nie zmierzało do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zarządca drogi posiada uprawnienie do korygowania i zmiany przebiegu trasy przedsięwzięcia drogowego, stąd też konieczne jest zwrócenie się do inwestora o stosowne wyjaśnienie. Organ w takcie postępowania ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a zatem musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w celu wydania decyzji oraz umożliwić stronom zapoznanie się z tak zgromadzonym materiałem dowodowym. Podnosząc takie podstawy kasacyjne Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona, ale jedynie w zakresie w jakim kwestionuje zaskarżony wyrok co do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Natomiast w pozostały zakresie, w jakim kwestionuje się zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami K.p.a. nie jest trafny. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych i wypowiedzi w literaturze prawniczej, w skardze kasacyjnej zostało zaprezentowane stanowisko, że bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w toku postępowania administracyjnego, a wobec tego nie można mówić o bezczynności, gdy organ odwoławczy podejmował i podejmuje czynności w toku postępowania odwoławczego w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko to nie jest trafne. Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 §1 P.p.s.a., w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Przepis ten nie posługuje się pojęciem bezczynności organu, ale wyraźnie odnosi się do niezałatwienia sprawy w terminie oraz alternatywnie odnosi się do przewlekle prowadzonego postępowania. Z kolei zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. jest związane z obowiązkiem organu wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy oraz stwierdzenia czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że bezczynność organu w rozumieniu przepisów P.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że bezczynność organu i skarga na bezczynność organu ogranicza się tylko do takiej sytuacji, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w toku postępowania, a kwestia niezałatwienia sprawy w terminie nie ma znaczenia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skargę na bezczynność w tej sprawie należy uwzględnić, albowiem sprawa dotychczas nie została załatwiona, ponieważ organ odwoławczy nie wydał decyzji, pomimo upływu terminu. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu, tak jak skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu (w rozpoznawanej sprawie decyzji administracyjnej). Natomiast słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. Postępowania odwoławcze, w którym doszło do bezczynności, toczy się w sprawie na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i dotyczy zezwolenia na realizację rozbudowy drogi wojewódzkiej. Z akt sprawy wynika, na co trafnie powoływał się organ, że w postępowaniu tym uczestniczy wiele stron, które wniosły odwołania i konieczne jest odniesienie się do zarzutów także przez inwestora. Analiza czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy nie daje podstaw do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia to również za brakiem wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II zaskarżonego wyroku) oraz w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny (pkt III zaskarżonego wyroku), na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., z tym że nie przekazał sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, ponieważ w tym zakresie Sąd pierwszej instancji orzekał z urzędu, a rozstrzygnięcie o tym stało się bezprzedmiotowe. W pozostałym zakresie, dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej w części.