I OSK 385/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Andrzej Góraj Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 258/13 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówek w przedmiocie nierozpoznania wniosków o przyznanie zasiłków okresowych od 1 lutego 2010 r. do 31 maja 2013 r. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 258/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówka w przedmiocie nierozpoznania wniosków o przyznanie zasiłków okresowych od 1 lutego 2010 r. do 31 maja 2013 r., oddalił tę skargę w odniesieniu do bezczynności obejmującej wnioski o zasiłek okresowy za okres od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia 30 listopada 2012 r. i odrzucił skargę w odniesieniu do bezczynności obejmującej wnioski o zasiłek okresowy za okres od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W skardze J. S. zarzuciła Burmistrzowi Miasta Sulejówek bezczynność w przedmiocie nierozpoznania jej wniosków o przyznanie zasiłków okresowych od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia 31 maja 2013 r., podnosząc w uzasadnieniu skargi, że kierowniczka Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej złośliwie, pomimo wielokrotnych wezwań i zażaleń, nie przyznała jej zasiłków okresowych, przysługujących ze względu na długotrwałą chorobę i niepełnosprawność. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż skarżąca wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 k.p.a. jedynie w odniesieniu do okresu od lutego 2010 r. do listopada 2012 r., co potwierdza zażalenie strony z dnia 26 listopada 2012 r. Natomiast z oświadczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 14 sierpnia 2013 r. (k.34 akt sądowych), ze skargi i z akt administracyjnych nie wynika by J. S. złożyła zażalenie na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania jej wniosków o przyznanie zasiłku okresowego za okres od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r., zatem wobec niewyczerpania trybu zażaleniowego, obowiązkowego przed wniesieniem skargi na bezczynność organu, skarga w tym przedmiocie za okres od 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Oceniając zasadność skargi za okres od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia 30 listopada 2012 r., Sąd stwierdził, iż przytoczone w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem Burmistrzowi Miasta Sulejówek nie można postawić zarzutu pozostawania w bezczynności. Z akt administracyjnych wynika, iż w dacie wniesienia skargi w obrocie prawnym pozostawały decyzje administracyjne, odmawiające skarżącej przyznania zasiłku okresowego od lutego 2010 r. do listopada 2012 r., tj. decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], decyzja z dnia [...] lipca 2012r nr [...] i z dnia [...] listopada 2012r. nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez adwokata z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. orzekającego umorzenie postępowania (Nr [...]) wydanego na skutek zażalenia skarżącej z 20 listopada 2012 r. złożonego w przedmiocie nieprzyznawanie jej pomocy na podstawie przepisów u.o.p.s. przez Burmistrza, podczas gdy SKO zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co doprowadziło do uznania przez SKO, że przedmiotem sprawy byłą skarga na bezczynność Burmistrza rozumiana jako niepodejmowanie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłków okresowych, podczas gdy de facto przedmiotem sprawy było żądanie zweryfikowania systematycznych działań Burmistrza skutkujących kolejnymi odmowami przyznania Skarżącej świadczeń pomocy społecznej należnych jej na podstawie przepisów u.o.p.s., 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi skarżącej podczas gdy SKO zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co doprowadziło do uznania, że przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność Burmistrza rozumiana jako niepodejmowanie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłków okresowych, podczas gdy de facto przedmiotem sprawy było żądanie zweryfikowania systematycznych działań Burmistrza skutkujących kolejnymi odmowami przyznania skarżącej świadczeń pomocy społecznej należnych jej na podstawie przepisów u.o.p.s., 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia SKO wydanego na skutek zażalenia skarżącej w przedmiocie nieprzyznawanie jej pomocy na podstawie przepisów u.o.p.s., podczas gdy SKO zaniechał rozpoznania zakresu żądania skarżącej zgodnie z treścią, sensem i racją zażalenia złożonego do SKO, co doprowadziło do uznania, że przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność Burmistrza rozumiana jako niepodejmowanie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłków okresowych, podczas gdy de facto przedmiotem sprawy było żądanie zweryfikowania systematycznych działań Burmistrza skutkujących kolejnymi odmowami przyznania skarżącej świadczeń pomocy społecznej należnych jej na podstawie przepisów u.o.p.s., 4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi podczas gdy SKO zaniechał rozpoznania zakresu żądania skarżącej zgodnie z treścią, sensem i racją zażalenia złożonego do SKO, co doprowadziło do uznania, że przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność Burmistrza rozumiana jako niepodejmowanie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłków okresowych, podczas gdy de facto przedmiotem sprawy było żądanie zweryfikowania systematycznych działań Burmistrza skutkujących kolejnymi odmowami przyznania skarżącej świadczeń pomocy społecznej należnych jej na podstawie przepisów u.o.p.s., 5) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu, że przedmiotem skargi nie była skarga na bezczynność Burmistrza lecz żądanie zweryfikowania systematycznych działań Burmistrza skutkujących kolejnymi odmowami przyznania skarżącej świadczeń pomocy społecznej należnych jej na podstawie przepisów u.o.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem jej zarzuty należało uznać za zupełnie nietrafne. Zarzutów postawiono pięć, przy czym w istocie wszystkie sprowadzają się do tego, że Wojewódzki Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówek nie uchylił postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 8 lutego 2012 r., wydanego na skutek zażalenia J. S. na nieprzyznanie jej zasiłku okresowego, pomimo że Samorządowe Kolegium nie podjęło czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy i przez to uznało, że przedmiotem zaskarżenia była bezczynność Burmistrza, podczas gdy jego przedmiotem były kolejne odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Na wstępie należy wyjaśnić pełnomocnikowi skarżącej, że przedmiotem skargi z 19 kwietnia 2013 r. była bezczynność Burmistrza w sprawie nieprzyznania zasiłku okresowego od 1 lutego 2010 r. do 31 maja 2013 r., a nie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 8 lutego 2012 r. umarzające postępowanie przed tym Kolegium w sprawie nieprzyznania i niewypłacenia zasiłku okresowego od 2007 r. Rozpoznając zatem skargę na bezczynność Burmistrza, Wojewódzki Sąd nie miał podstaw prawnych do oceny postanowienia Samorządowego Kolegium. Skarga na bezczynność pozwala sądowi tylko na badanie czy organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, w terminach przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego załatwił sprawę, czy też nie rozpoznał jej, a także czy jeżeli był bezczynny to jaki charakter nosiła bezczynność, może też z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu grzywny. Taki zakres działania sądu określa art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a." W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w takich właśnie ramach rozpoznał skargę J. S.. Podkreślić należy, że z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie zachodzą przypadki wskazane w § 2 art. 183 p.p.s.a. – nieważności postępowania – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w ramach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny ocenił sprawę pod kątem zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te, jak powiedziano wyżej, zostały sformułowane w taki sposób, jakby przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 8 lutego 2012 r. i odnosiły się do działania tego Kolegium w postępowaniu zaskarżonym tymże postanowieniem. Natomiast istoty sprawy – rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu w sprawie bezczynności Burmistrza Sulejówka nie dotyczyły. W sprawie uznać należy, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu jest zgodne z prawem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata działającego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie.