II OSK 2352/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. P. i K. K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 95/14 w sprawie ze skargi A. S. P. i K. K.-P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie na rzecz A. S. P. i K. K.-P. od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. P. i K. K.-P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Starosta Piaseczyński udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zbiornika szczelnego na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości P., gmina G.. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 26 września 2012 r. M. M. (właścicielka działki nr ew. [...], sąsiadującej z nieruchomością skarżących) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. stwierdzającą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że M. M. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, ponieważ jej nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Sporny budynek został usytuowany (względem działki nr ew. [...]) niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno - budowlanymi. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2006 r., wskazuje, że został on sporządzony z naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku § 12 ust.1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek mieszkalny na działce nr [...] został zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...]. Wprawdzie z uwagi na rozmiary działki dopuszczalne było sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy, to przepisy rozporządzenia wykluczały możliwość umieszczenia w takiej ścianie otworów okiennych. Ponadto ściana budynku od strony działki nr [...] nie została w całości usytuowana w odległości 1,5 m od granicy. Ściana garażu jest cofnięta w głąb działki o 39 cm, a tym samym została zaprojektowana w odległości 1,89 m od granicy działki. Lokalizacja ściany budynku w odległości większej niż 1,5 m, ale mniejszej niż 3 m od granicy działki, stosownie do § 12 ust. 4 powołanego rozporządzenia możliwa była tylko w przypadku gdyby na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istniał budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Dodatkowo ściana garażu zawiera otwór okienny, natomiast przewidziana w § 12 ust. 4 rozporządzenia możliwość dotyczy lokalizowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych. Organ wskazał również, że odległość 1,5 m od granicy z działką nr [...] pomniejsza okap o szerokości 0,9 m. Przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewiduje możliwość pomniejszenia przez okap odległości 3 m lub 4 m dzielącej ścianę budynku od granicy działki o nie więcej niż 0,8 m. Przepisy rozporządzenia nie dopuszczają takiego zbliżenia okapu w sytuacji, gdy ściana budynku została zaprojektowana w odległości 1,5 m od granicy działki. Okap o szerokości 0,9 m zastosowano również ponad ścianą usytuowaną w odległości 4 m od granicy działki nr [...], pomniejszając odległość od granicy działki o 0,1 m więcej niż dopuszcza § 12 ust. 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzone w decyzji Starosty Piaseczyńskiego naruszenia należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Nie budziła wątpliwości oczywistość tych naruszeń, a ich skutki społeczno - gospodarcze są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. A. S. P. i K. K.-P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2006 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek mieszkalny na działce nr [...] został zaprojektowany ścianą posiadającą otwory okienne w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...]. Mimo, że z uwagi na rozmiary działki dopuszczalne było usytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy, to przepisy prawa wykluczały możliwość umieszczenia w takiej ścianie otworów okiennych. Ponadto, ściana budynku od strony działki nr ew. [...] nie została w całości usytuowana w odległości 1,5 m od granicy, gdyż ściana garażu z otworem okiennym została cofnięta w głąb działki o 39 cm (projekt zagospodarowania działki, rzut parteru, rys. nr 11), a tym samym została usytuowana w odległości 1,89 m od granicy działki. Lokalizacja ściany budynku w odległości większej niż 1,5m ale mniejszej niż 3m od granicy działki jest niezgodna z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującym w dacie wydania decyzji kwestionowanej w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo, odległość 1,5 m od granicy z działką nr [...] pomniejsza okap o szerokości 0,9 m. Zaprojektowanie spornego budynku w sposób niezgodny z § 12 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., względem działki nr ew. [...], należącej do M. M., wpływa negatywnie na sposób jej zagospodarowania. W przypadku ewentualnej zabudowy tej działki wnioskodawczyni zobowiązana będzie do odsunięcia się od granicy na odległość większą niż określoną w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, nie przewiduje możliwości usytuowania budynku ścianą posiadającą otwory okienne w odległości 1, 5 m (lub mniejszej) od granicy działki, bez względu na to jaką funkcję spełniają otwory okienne. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 35 Prawa budowlanego, § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 4 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 8, 77 §1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący podnieśli, że usytuowanie i konstrukcja budynku mieszkalnego nie odbiega od innych takich obiektów we wsi P. Inwestycja spełniała wymagania decyzji o warunkach zabudowy. Działka M. M. na dzień wydania kwestionowanej decyzji nie miała przymiotu działki budowlanej, lecz działki rolnej, co wynika z ewidencji gruntów (S – sady). Projekt spornego budynku mieszkalnego został wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Usytuowanie budynku na działce nr [...] od strony działki nr ewid. [...] jest zgodne z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka skarżących ma szerokość 15 metrów, co w znacznym stopniu ogranicza możliwość jej zabudowy. Występująca na działkach zabudowa siedliskowa bardzo często jest w bezpośredniej odległości od granic działek sąsiednich. Ponadto § 12 powołanego rozporządzenia odnosi się do działek budowlanych i nie może mieć zastosowania do działek rolnych. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczy zarzut przytoczony w podstawach kasacyjnych, dotyczący naruszenie art. 35 Prawa budowlanego i § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., sprowadza się do tego, że zdaniem skarżących, przepisy określające odległość budynku od granicy z nieruchomością sąsiednią mają zastosowanie gdy nieruchomość sąsiednia jest działką budowlaną, ponieważ przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia stanowi o "sytuowaniu budynku przy granicy z sąsiednią działką budowlaną", co oznacza, iż przepis ten nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż działka M. M. jest gruntem rolnym i nie jest działką budowlaną. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołali się także na przepis art. 4 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. To stanowisko skarżących nie jest trafne, a zatem ten zarzut nie może być uwzględniony. Po pierwsze, definicja działki budowlanej, o której mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ma znaczenie w sprawach regulowanych ustawą o gospodarce nieruchomościami, co jednoznacznie wynika z art. 4 tej ustawy i nie może być uwzględniona w sprawach regulowanych przepisami Prawa budowlanego. Po drugie, w sprawach załatwianych na podstawie Prawa budowlanego zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z uwagi na związek między pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie zaś do art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Po trzecie, działka stanowiąca grunt rolny może być zabudowana, jeżeli teren, na którym się znajduje nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Po czwarte, nie jest kwestionowane, że M. M. uzyskała pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] została wydana z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są również trafne zarzuty powołujące się na to, że inwestycja skarżących została zrealizowana na podstawie decyzji i projektu budowlanego, sporządzonych i wydanych przez osoby dysponujące profesjonalną wiedzą z zakresu planowania przestrzennego i budownictwa. Istota sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę polega właśnie na tym, że konieczna jest ocena takiej decyzji co do zgodności z prawem, a w razie stwierdzenia niezgodności z prawem dokonania oceny, czy naruszenie określonych przepisów prawa miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bez względu na to, że projekt budowlany, a następnie decyzja zatwierdzająca ten projekt i udzielająca pozwolenia na budowę, zostały wydane z udziałem osób posiadających profesjonalną wiedzę w tych sprawach. Inwestor nie może powoływać się wyłącznie na to, że realizował obiekt budowlany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast trafne są zarzuty skarżących dotyczące dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, czy w okolicznościach tej sprawy można stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez to, że budynek został usytuowany w taki sposób, że w ścianie od granicy działki nr [...] są otwory okienne. Sąd pierwszej instancji, przytaczając obszerne wywody dotyczące tej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o charakterze ogólnym, stwierdził, że nie każde naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący, ponieważ należy uwzględnić znaczenie samego przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z naruszeniem przepisu , przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Na brak takich negatywnych skutków wskazywali skarżący w skardze i podnosili, że organ co do tej kwestii w ogóle się nie wypowiedział. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ocenił jedynie, że jest to "jaskrawy przykład braku poszanowania podstawowych regulacji prawa budowlanego". Natomiast Sąd pierwszej instancji ograniczył się do oceny, że zaprojektowanie budynku w sposób niezgodny z § 12 ust. 1, 3, 4 i 5 powołanego rozporządzenia wpływa negatywnie na sposób zagospodarowania działki M. M., gdyż w przypadku ewentualnej zabudowy tej działki konieczne będzie odsunięcie budynku od granicy na odległość większą niż określona w § 12 rozporządzenia. Taka ocena nie jest wystarczająca co do skutków kwestionowanej decyzji. Nie odniesiono się w ogóle do tego, że na rzecz M. M. i S. M., na ich wniosek, została wydana 19 lipca 2010 r. decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika szczelnego na ścieki na działce [...], która znajduje się w aktach sprawy. Oznacza to, że ta decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...]. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik M. M. przyznał, że pozwolenie na budowę na jej działce zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz że nie rozpoczęto budowy na jej działce. Jakkolwiek podstawą oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest stan prawny i faktyczny z daty wydania kwestionowanej decyzji, to jednak co do skutków społeczno-gospodarczych jakie decyzja powoduje należy uwzględnić także późniejsze zdarzenia, gdyż chodzi tu nie tylko o skutki potencjalne, ale także skutki rzeczywiste. Konieczne był więc dokonanie oceny co do realnych konsekwencji usytuowania budynku skarżących z otworami okiennymi w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr [...]. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał co oznacza, że sprawa nie została prawidłowo rozpoznana. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.