II GSK 2619/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 407/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 3) zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: w dniu 2 października 2013 r. o godzinie 8:35 w miejscowości O., na drodze lokalnej ul. D. przystanek Sz. Dz., zatrzymano do kontroli pojazd, który w ramach przedsiębiorstwa skarżącego – T. O. S. wykonywał krajowy transport drogowy osób na regularnej trasie komunikacji międzymiastowej O. – Sz.. W toku kontroli kierowca okazał rozkład jazdy do zezwolenia nr [...], gdzie wykonywany przewóz widniał o określonej godzinie na rozkładzie jazdy. Ustalono, że kontrolowany pojazd wyjechał z O. niezgodnie z rozkładem jazdy o godzinie 8:31 stosownie do wskazań zegara widniejącego na dworcu PKP/PKS, wyjazd zaplanowany był bowiem na godzinę 8:40 Na przystanek przy ul. D. koło Sz. Dz. przybył o godzinie 8:35. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca podał, że przewóz ten był realizowany jako przewóz regularny, a powodem wcześniejszego wyjazdu z przystanku O. D. G. było polecenie pisemne pozostawione w busie przez innego kierowcę. Ustalenia te stały się podstawą decyzji W.-M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r., którą w oparciu o art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 1256, ze zm. dalej: u.t.d.), nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazując na ustalenia kontroli, z których wynikało, że wyjazd z O. powinien nastąpić o godzinie 8:40 zaś na przystanek w O. na ul. D. przy Sz. Dz. przybył o godzinie 8:35, co stanowiło następstwo wykonania przez kierowcę polecenia szefa, który na co dzień obsługuje te linię, uznał, że doszło do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: godzin odjazdu i przyjazdu, za co stosownie do lp.2.2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stało się podstawą wymierzenia kary w kwocie 500 zł. Organ wskazał ponadto, że w sprawie tej nie znajdował zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż materiał dowodowy nie wskazywał aby naruszenie stwierdzone podczas kontroli nastąpiło na skutek nadzwyczajnych okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że organy w sposób prawidłowy dokonały interpretacji obowiązującego stanu prawnego na tle zaistniałego stanu faktycznego i wyciągnęły trafne wnioski. Przywołując art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., Sąd uznał, że skarżący nie wykazała wystąpienia w sprawie okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, powstałych w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, co skutkowało poniesieniem przez niego jako przedsiębiorcy konsekwencji materialnych zaistniałych i stwierdzonych uchybień również w sytuacji gdy nie był on ich bezpośrednim sprawcą. Sąd podkreśli w tym zakresie, że to przedsiębiorcę obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych zatrudnionych przez niego kierowców, co skutkuje poniesieniem odpowiedzialności finansowej. W takim stanie sprawy za zasadne Sąd uznał nałożenie na skarżącego kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego przez organ I instancji o przeprowadzaniu dowodu z przesłuchania kierowcy, jak również niepoinformowanie o zakończeniu postępowania administracyjnego przez organ II instancji, co miało uniemożliwić stronie wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i dowodów. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynikało, iż kierowca P. B. został przesłuchany w dniu dokonania kontroli prowadzonego przez niego pojazdu - 2 października 2013 r. Po wszczęciu z urzędu postępowania wobec skarżącego w dniu 8 października 2013 r., został on poinformowany przez organ I instancji o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Również zawiadomieniem z dnia 28 października 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie kontroli drogowej z dnia 2 października 2013 r. i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Skarżący jednak z tego prawa nie skorzystał, jak również nie złożył wniosku o ponowne przesłuchanie kierowcy. Także wnosząc odwołanie skarżący nie podniósł żadnych zarzutów odnośnie nieuczestniczenia przez niego w dowodzie z przesłuchania kierowcy, stwierdził jedynie, że decyzja organu I instancji jest bezprawna. W tej sytuacji organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji. Sąd wskazał ponadto, że w październiku 2013 r. skarżący ustanowił profesjonalnego pełnomocnika. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] listopada 2013 r., jednakże dopiero w postępowaniu odwoławczym pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2014 r. (nadanym w dniu 11 lutego 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 14 lutego 2014 r.) zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy P. B. i kierowcy K.. Zatem w okresie od ustanowienia pełnomocnika do wydania decyzji przez organ II instancji do organu nie wpłynął wniosek skarżącego o przesłuchanie kierowców, mimo że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponieważ wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowców wpłynął do organu odwoławczego dopiero 14 lutego 2014 r., a zatem już po wydaniu przez ten organ decyzji, organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić wnioskowanego dowodu. W tej sytuacji brak było zdaniem Sądu podstaw do uznania, że organy obu instancji nie zapewniły skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym przez nich postępowaniu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). M. S. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że radca prawny Jakub P. P. był pełnomocnikiem M. S. w przedmiotowej spawie od października 2013 r.; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana z naruszeniem art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., gdyż decyzję doręczono stronie, a nie prawidłowo umocowanemu w sprawie pełnomocnikowi. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Postawione w stosunku do zakwestionowanego wyroku Sądu I instancji zarzuty pomieszczone w petitum skargi kasacyjnej sprowadzają się w głównej mierze, z uwagi na ich treść oraz uzasadnienie, do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, których wynikiem była kwestia pełnomocnictwa, jakiego skarżący M. S. udzielił radcy prawemu J. P.. Autor skargi kasacyjnej zmierza do wytknięcia Sądowi I instancji, przy uwzględnieniu faktu reprezentowania strony przez pełnomocnika, iż ten w sposób wadliwy przyjął, od kiedy wymieniony profesjonalny pełnomocnik reprezentował skarżącego; przyjęcia przy dokonaniu kontroli rozstrzygnięcia organu administracji wadliwego stanu faktycznego sprawy ustalonego przez ten organ oraz niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wadliwości w zakresie skuteczności, zgodności z przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, doręczenia stronie objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Mając na uwadze wymienioną okoliczność reprezentacji skarżącego przez pełnomocnika, która to kwestia jest w ramach sformułowanych zarzutów kwestią kluczową dla kontroli prawidłowości orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu sformułowanego w punkcie pierwszym petitu skargi kasacyjnej. W jego ramach autor skargi kasacyjnej kwestionuje przyjęcie przez Sąd I instancji, że pełnomocnictwo, o którym mowa na wstępie, wywoływało skutki od października 2013 r., podczas gdy faktycznie było ono skuteczne w postępowaniu administracyjnym dopiero od dnia 20 stycznia 2014 r., dnia jego złożenia do akt sprawy przy czym, kasator naruszenie to wiąże z naruszeniem przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim, powołany art. 133 § 1 p.p.s.a., stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), a więc podstawę orzeczenia mogą stanowić akta konkretnej rozpoznawanej sprawy, tak sądowe jak i związane z nimi akta administracyjne. W niniejszej sprawie, nie jest wątpliwym, czego autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje a wręcz potwierdza, że akta postępowania administracyjnego zawierały pełnomocnictwo, jakiego skarżący M. S. udzielił radcy prawnemu J. P.. Skoro, zatem rzeczone pełnomocnictwo zostało złożone do akt spraw, stanowiło ich element potwierdzający okoliczność reprezentowania strony postępowania przez pełnomocnika jeszcze na etapie administracyjnym sprawy, to nie może być mowy o naruszeniu przez Sąd I instancji, regulacji zawartej w art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem powołanie się przez ten Sąd w motywach wyroku na ten dokument znajdowało faktyczne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Innymi słowy, kwestionowany wyrok, w zakresie pełnomocnictwa, wydany został na podstawie akt sprawy, czyli zgodnie z powołanym art. 133 § 1 p.p.s.a. Niewadliwie również Sąd I instancji przyjął, że strona skarżąca reprezentowana była od października 2013 r. przez pełnomocnika między innymi w przedmiotowej sprawie. Data udzielonego pełnomocnictwa wskazuje na dzień 8 października 2013 r., czego również autor skargi kasacyjnej nie podważa. Jego treść wskazuje natomiast, że pełnomocnictwo miało charakter ogólny. M. S. upoważnił, bowiem radcę prawnego J. P. do reprezentowania jego interesów i praw przed wszystkimi sądami powszechnymi (...), administracyjnymi (...) przed wszystkimi urzędami i organami administracji publicznej (...). Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że skarżący od października 2013 r. do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy mógł działać w toku postępowania administracyjnego za pośrednictwem swojego pełnomocnika. Prawidłowości takiej oceny pełnomocnictwa, szczególnie wobec jego treści i zakresu jaki obejmowało, nie zmienia podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, że pełnomocnik "w momencie udzielenia pełnomocnictwa nie został zobligowany do wstąpienia do wszystkich spraw dotyczących jego osoby (skarżącego) toczących się przez Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego, w tym do postępowania, które stało się podstawą wydania przedmiotowej decyzji.". Fakt zobligowania bądź niezobligowania pełnomocnika do występowania w konkretnej sprawie w imieniu swojego mocodawcy zależy wyłącznie od woli udzielającego pełnomocnictwa, na którą to, tak organ jaki i sąd nie mają wpływu, nie mogą bowiem decydować za stronę czy powinna ona skorzystać czy też nie z usług pełnomocnika, któremu udzieliła pełnomocnictwa. Podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu, że fakt udzielenia pełnomocnictwa i chęć skorzystania z jego pomocy w toku postępowania, aby mogło wywrzeć zamierzony skutek, musi zostać uzewnętrznione organowi w sposób określony w art. 33 § 2 i 3 k.p.a. Wskazanie przez Sąd I instancji na tą okoliczności, możliwość reprezentowania interesów skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika w toku postępowania administracyjnego, nie podważa sposobu, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, prawidłowości oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie podjętych w sprawie przez skarżącego działań procesowych, które mogły zmierzać do obrony jego praw i interesów. Skarżący obligując swojego pełnomocnika do wstąpienia do sprawy dopiero na etapie postępowania odwoławczego, które faktycznie nastąpiło w chwili wydania decyzji w drugiej instancji, świadomie nie wykorzystał możliwości aktywnego udziału w sprawie. Nie jest również zasadny zarzut sformułowany w punkcie drugim skargi kasacyjnej, w którym strona wskazuje na przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, ustalonego przez organ z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w ocenie kasatora niewystarczającym i budzącym wątpliwości materiałem dowodowym oraz pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, podjął on wszelkie, wynikające z przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego, czynności procesowe zmierzające do zagwarantowania stronie czynnego udziału w sprawie. Skarżący, co wynika z przywołanych przez Sąd okoliczności zbieżnych z analizą akt administracyjnych i zawartych w nim pism procesowych organu kierowanych do strony, został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej 2 października 2013 r. oraz pouczony o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz prawie składania wyjaśnień i zgłaszania żądań (pismo W. – M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 października 2013 r.). Został również powiadomiony o zakończeniu postępowania i prawie zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału (pismo wymienionego organu z dnia 28 października 2013 r.). Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji zauważył, że skarżący z przysługujących mu uprawnień, o których został pouczony przez organ, nie skorzystał tak przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji jak również składając od niej odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zasadne jest również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie przebiegu postępowania odwoławczego w toku, którego, w imieniu skarżącego do sprawy wstąpił jego pełnomocnik. Zauważyć należy, że w związku z zakwestionowaniem decyzji organu I instancji, sprawa trafiła do organu odwoławczego w dniu 7 stycznia 2014 r. Udział pełnomocnika strony skarżącej został ujawniony organowi II instancji w dniu 27 stycznia 2014 r. (data prezentaty Kancelarii Głównej Głównego Inspektora Transportu Drogowego). Objęta skargą decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2014 r. Mając zatem na uwadze, podniesione również przez Sąd I instancji, okoliczności możliwości działania strony w postępowaniu za pośrednictwem pełnomocnika już od października 2013 r., jego faktyczne, uzewnętrznione organowi odwoławczemu, przystąpienie do postępowania jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a więc w trakcie trwania postępowania administracyjnego, brak było przesłanek aby to Główny Inspektor Transportu Drogowego, związany terminami rozpatrzenia sprawy określonymi w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., oczekiwał na zajęcie przez stronę reprezentowaną przez profesjonalistę, swojego stanowiska w sprawie czy podjęcia przez nią czynności procesowych zamierzających do wykazania niezasadności rozstrzygnięcia organu I instancji. Trafnie również Sąd I instancji wskazał na przyczyny uniemożliwiające przeprowadzenie zawnioskowanego przez pełnomocnika skarżącego dowodu z przesłuchania kierowców. Jak wskazano, decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu [...] lutego 2014 r. i nadana za pośrednictwem operatora pocztowego do strony w dniu 12 lutego 2014 r. Pismo pełnomocnika skarżącego, stanowiące uzupełnienie odwołania przez jego podtrzymanie i sformułowanie żądania odnośnie rozstrzygnięcia jak również sformułowanie wniosków dowodowych, jakie w ocenie strony powinny zostać przeprowadzone, wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 14 lutego 2014 r., a więc już po wydaniu przez organ decyzji i jej wysłaniu do strony – ujawnieniu na zewnątrz władczej woli organu. W takim stanie sprawy organ nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sprawie w której wydał rozstrzygnięcie i podjął czynności zmierzające do jego zakomunikowania stronie. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie trzecim skargi kasacyjnej, w którym jej autor podnosi niedostrzeżenie przez Sąd I instancji okoliczności pominięcia pełnomocnika skarżącego w doręczeniu stronie zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że istotnie ten element sprawy umknął uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O.. Niewątpliwym jest bowiem, w świetle treści zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że doręczona ona została bezpośrednio skarżącemu – M. S. z pominięciem działającego w jego imieniu pełnomocnika. Podjęte w ten sposób przez organ odwoławczy czynności procesowe doręczenia decyzji stanowiły naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., który nakazuje doręczenie pism pełnomocnikowi w przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Zważywszy na okoliczność podjętych, w następstwie takiego doręczenia, czynności przez stronę, naruszenie to należy uznać za nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się bowiem ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki w staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, zasadnym, a wręcz celowym jest stanięcie w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Sam fakt doręczenia decyzji organu stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania lub skargi do sądu administracyjnego przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy. (por. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 463/08 i 6 stycznia 21013 r., sygn. akt II GSK 1937/11). Przenosząc te rozważania, na grunt tej sprawy, stwierdzić należy, że wobec skutecznego wniesienia przez stronę, jej pełnomocnika, skargi na rozstrzygnięcie organu II instancji, który bezsprzecznie dopuścił się naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., to naruszenie to nie wywołało takich konsekwencji, które faktycznie pozbawiło skarżącego prawa do poddania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.