II SA/Gl 1870/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. P. S. zwrócił się do PINB w K. z wnioskiem "o wszczęcie postępowania w zakresie wyjaśnienia kto, kiedy, na jakiej podstawie i w jakim zakresie dokonał wykonania kolumn cementowo-gruntowych pod fundamentem budynku położonego w K. przy ul. [...]" formułując kilka związanych z kwestią tą szczegółowych pytań. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w K., działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania "w zakresie wyjaśnienia kto, kiedy, na jakiej podstawie i w jakim zakresie dokonał wykonania kolumn cementowo gruntowych pod fundamentem budynku położonego w K. przy ul. [...]". W uzasadnieniu organ podał, iż z wniesionego pisma można wyciągnąć wniosek, że chodzi o wszczęcie postępowania w sprawie wykonania kolumn iniekcyjnych "jet grouting", bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Postępowanie w tej sprawie nie może jednak być wszczęte, gdyż jak to już wyjaśniono w piśmie skierowanym do P. S., kolumny iniekcyjne służące zabezpieczeniu istniejących, sąsiadujących z budową Galerii [...] obiektów budowlanych, zostały wykonane na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] Wojewody [...] o zmianie pozwolenia na budowę [...]. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany, w którego opisie technicznym wyszczególniono dokumenty będące podstawą opracowania. Jednym z nich jest "Ekspertyza techniczna obiektów zlokalizowanych w strefie oddziaływań wykopów pod budowę projektowanej Galerii [...] w rejonie dworca kolejowego [...] w K." sporządzona przez firmę "A" w maju 2010 r. Ekspertyzę tę, jako zawierającą rozwiązanie sposobu zabezpieczenia istniejących, sąsiednich budynków przed nadmiernymi uszkodzeniami, przywołano w projekcie zamiennym. Na stronie 29 ekspertyzy pokazano zakres wzmocnień fundamentów kamienic z wykorzystaniem kolumn iniekcyjnych "jet grouting", wśród których znajduje się fundament pod ścianą południową budynku przy ul. [...]. Organ wskazał nadto, że na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zwrócił się też do P. S. o wyjaśnienie, czy jego pismo należy traktować jako wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zażalenie na postanowienie pierwszoinstancyjne wyrażające niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, złożyli P. i J. S. domagając się wszczęcia postępowania w celu wyjaśnienia: Na jakiej podstawie bez wiedzy i zgody współwłaścicieli wykonano kolumny cementowo-gruntowe podchwytujące fundament ściany południowej ww. kamienicy? Kiedy projekt wykonawczy został zatwierdzony do realizacji? Czy organ nadzoru budowlanego sprawował pieczę nad realizacją podchwycenia fundamentów ww. budynku przy ul. [...]? Kto z PINB w K. imiennie sprawował nadzór nad przestrzeganiem projektu podczas wykonywania kolumn? Czy doszło do cyt. "oszustwa budowlanego" w zakresie niewykonania pod fundamentem ściany południowej ww. budynku dziesięciu kolumn cementowo-gruntowych nr 1, 3, 4, 6, 8, 10, 14, 16, 19, 20. Zdaniem żalących się przeprowadzenie postępowania sprawdzającego czy i w jakim zakresie przestrzegano technologii ma kluczowe znaczenie dla ustalenia przyczyn i zakresu uszkodzeń fundamentów kamienicy położonej w Katowicach przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.: 1. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, 2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe w stosunku do J. S. W uzasadnieniu organ odwoławczy obszernie zrelacjonował toczące się już uprzednio sprawy związane z tą samą inwestycją wskazując jakie rozstrzygnięcia wówczas zapadły. Następnie wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko, które wyraził już w odpowiedzi na skargę sądową na postanowienie z dnia [...]r. nr [...], że w przypadku wykonania kolumn iniekcyjnych nie może być mowy o samowoli budowlanej, albowiem zostały one wykonane na podstawie decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. o zmianie pozwolenia na budowę [...]. Decyzją tą zatwierdzono projekt zamienny, podstawą opracowania którego była m. in. ekspertyza techniczna obiektów zlokalizowanych w strefie oddziaływań wykopów pod budowę projektowanej Galerii [...]. W ekspertyzie tej zawarto opis rozwiązań metod zabezpieczeń istniejących (sąsiednich) obiektów budowlanych przed nadmiernymi uszkodzeniami. W ekspertyzie wskazano też gdzie należy wykonać kolumny iniekcyjne. Wspomniane pozwolenie jest ponadto wcześniejsze niż okres prowadzenia robót - od 23 marca 2011 r. do 18 kwietnia 2011 r. Kontynuując swe wywody [...]WINB wskazał, iż inwestycja prowadzona na podstawie wspomnianej decyzji nr [...]Wojewody [...] została już zakończona poprzez udzielenie przez PINB w K. pozwolenia na użytkowanie decyzją nr [...]z dnia [...]r. Decyzja ta jest ostateczna, co implikuje niemożność wszczęcia żądanego przez P. S. postępowania naprawczego, albowiem wszczęcie takiego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie jest możliwe w stosunku do ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego. Odnośnie pozostałych tez zażalenia [...]WINB wyjaśnił, że nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego badanie, kto i kiedy złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z wykonaniem ww. kolumn. W kwestii wspomnianego oświadczenia skarżący winien zwrócić się do Wojewody [...], który wydał decyzję nr [...], ewentualnie kwestionować ją w którymś z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. To samo odnosi się do pytania o to, kto był inwestorem robót, zaś kwestia tego, kto był faktycznym wykonawcą robót jest sprawą wewnętrzną inwestora. Powyższe stanowisko dotyczy również wątpliwości P. S. odnośnie osoby, która miała rozpatrywać przedmiotowy wniosek, a także tego z jaką datą powstał projekt budowlany i kto go sprawdzał. Sprawdzenie to zresztą nie obejmuje prawidłowości rozwiązań konstrukcyjnych przyjętych w projekcie, gdyż odpowiada za to projektant, również organy nadzoru budowlanego nie dokonują sprawdzenia poprawności projektów. Organ II instancji dodał, iż ewentualne przekroczenie granic działki i wkroczenie na działkę należącą do P. S. nie świadczy o tym, że doszło do samowoli budowlanej, gdyż takową jest jedynie prowadzenie robót budowlanych bez stosownej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez zgłoszenia. Problem podnoszony przez stronę stanowi w istocie zagadnienie cywilnoprawne związane z ochroną własności i winien być rozpatrywany przed sądem powszechnym. [...]WINB zaakcentował, iż nie rozpoznał merytorycznie zażalenia J. S., gdyż nie posiada ona przymiotu w postępowaniu wpadkowym (wstępnym) dotyczącym kwestii zasadności wszczęcia postępowania głównego (rozpoznawczego), albowiem nie wnioskowała ona o jego wszczęcie. Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie organu II instancji w części dotyczącej pkt 1, domagając się uchylenia go w tejże części oraz uchylenia w całości poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego. Postanowieniom zarzucił: naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 §1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz utrzymanie zaskarżonego postanowienia nr [...] w mocy, mimo istnienia okoliczności zobowiązujących organ do wszczęcia postępowania nawet z urzędu (art. 61 § 2 k.p.a.), w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 22 lipca 2013 r.; naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego i rażąco dowolne przyjęcie, iż roboty budowlane, o których wspomina wniosek z dnia 22 lipca 2013 r były wynikiem wykonania decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...]r.; naruszenie przepisów art. 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez przeciąganie w czasie wszelkich postępowań aż do momentu, gdy strona skarżąca nie może podjąć żadnych prawnych ani faktycznych kroków w celu obrony swoich praw. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia postanowienie to poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona. Oba bowiem postanowienia wydane zostały z naruszeniem, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 61a, 63 § 2 i art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. W pierwszej kolejności należy w tym miejscu wskazać, iż pismem z dnia 22 lipca 2013 r. P. S. zwrócił się do PINB w K. z wnioskiem "o wszczęcie postępowania w zakresie wyjaśnienia kto, kiedy, na jakiej podstawie i w jakim zakresie dokonał wykonania kolumn cementowo gruntowych pod fundamentem budynku położonego w K. przy ul. [...]". W dalszej części wniosku P. S. przywołał swoje pismo z dnia 28 czerwca 2013 r. (pisma tego brak w aktach sprawy), a następnie sformułował konkretne pytania: Na jakiej podstawie (zgłoszenia czy pozwolenia) prowadzone były prace budowlane w okresie od 23 marca 2011 do 18 kwietnia 2011 r. polegające na iniekcji 21 słupów cementowo-gruntowych pod budynkiem przy ul. [...]w K.? Czy, kiedy oraz przez jaki podmiot zostały zgłoszone ww. roboty, kto był inwestorem i wykonawcą tych robót, jaki organ nadzoru budowlanego kontrolował proces wykonywania prac, kto złożył oświadczenia wymagane przepisami prawa w tym oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane? Kto z urzędników, jakiego organu (imiennie) rozpoznawał wniosek i kto (imiennie) nadzorował wykonywane roboty budowlane i ich technologię, gdzie została złożona dokumentacja powykonawcza z ww. prac budowlanych? Czy w przypadku braku pozwolenia i podstawy prawnej oraz występowania nieprawidłowości w procesie wykonywanych prac budowlanych pod fundamentem kamienicy przy ul. [...] w K. organ zamierza zawiadomić Prokuraturę Rejonową w K. o popełnieniu przestępstwa i w jakim terminie? Treść postawionych 4 pytań sugerowała, iż wnioskodawca nie domagał się podjęcia przez organ jakichkolwiek działań, a jedynie udzielenia mu informacji w zakreślonym pytaniami zakresie. Nieznane są natomiast żądania wyrażone w przywołanym przez stronę piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. W konsekwencji obowiązkiem organu było m.in.: - ustalenie czego dotyczyło pismo z dnia 28 czerwca 2013 r. - ustalenie czy PINB jest właściwym adresatem postawionych pytań i w zależności od dokonanej oceny ewentualne przekazanie wniosku właściwemu organowi; - jeśli pismo zostało skierowane właściwie rozważenie czy w ramach dotychczasowych licznych postępowań w sprawie tych samych robót budowlanych nie udzielono już wnioskodawcy stosownej odpowiedzi bądź nie była ona dostępna w aktach, do których miał on dostęp; - rozważenie, ewentualnie wzywając stronę do stosownych wyjaśnień, czy jej wniosek oparty jest na ustawie o dostępie do informacji publicznej, bądź czy w ogóle wniosek wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia czy też pisma; - razie wątpliwości co do zakresu żądań wezwanie strony do wyjaśnienia czy domaga się jedynie, jak się wydaje, informacji czy też podjęcia jakichś działań; - przyjęcie właściwego toku postępowania i udzielenie stosownych odpowiedzi bądź podjęcie innego w tej mierze rozstrzygnięcia. Czynności tych organ I instancji nie dokonał wydając w zamian, na podstawie art. 61a k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania "w zakresie wyjaśnienia kto, kiedy, na jakiej podstawie i w jakim zakresie dokonał wykonania kolumn cementowo gruntowych pod fundamentem budynku położonego w K. przy ul. [...]". Postanowienie to zredagowane zostało w sposób niezrozumiały, a tym samym jego trafności nie da się ocenić. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie prawnej postępowanie teoretycznie w ogóle mogłoby być prowadzone (wszczęcia jakiego postępowania w istocie organ zatem odmówił) i dlaczego prowadzone być nie może. Pomimo przywołania art. 61a k.p.a. organ nie wskazał bowiem żadnych "uzasadnionych przyczyn" nie zezwalających na wszczęcie postępowania o wskazanym w osnowie zakresie. W oderwaniu od wniosku podał, iż postępowanie nie może być wszczęte albowiem kolumny zostały wykonane na podstawie stosownej decyzji, a następnie, paradoksalnie, wskazał szereg danych stanowiących w istocie przynajmniej w części odpowiedź na pierwsze z postawionych przez stronę pytań. W finale zaś zwrócił się o wyjaśnienie czy pismo traktować należy jako wniosek o którym mowa w art. 10 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, pomimo że w istocie zawarty w piśmie wniosek już negatywnie załatwił. Przypomnieć zatem w tym miejscu wypada, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, LEX nr 275439. W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesiony do organu administracji publicznej wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92. Wydane przez PINB w K. postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Organ ten szeroko opisał wszystkie toczące się z udziałem P. S. postępowania odnoszące się do budowy Galerii, a następnie równie obszernie wyjaśnił dlaczego niedopuszczalnym jest wszczęcie w przedmiocie zrealizowanej inwestycji postępowania naprawczego. Brak jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego [...]WINB wniosek o udzielenie szeregu informacji potraktował jako rzekomo złożony przez stronę wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego. Brak też odniesienia się do odmowy wyrażonej w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, które to postanowienie nie odmawia wszczęcia postępowania naprawczego lecz postępowania w celu wyjaśnienia żądanych przez stronę kwestii. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zarówno zaskarżone postanowienie w zaskarżonej części, jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne. W ramach ponownego postępowania koniecznym będzie zatem jednoznaczne rozstrzygnięcie jaki jest charakter pisma z dnia 22 lipca 2013 r. i zakres żądań strony, a następnie, w zależności od ustaleń, przyjęcie właściwego toku postępowania. Jednocześnie Sąd wskazuje, że pomimo iż skarga obejmowała jedynie pkt 1 zaskarżonego postanowienia (z wyłączeniem pkt 2 umarzającego postępowanie zażaleniowe wobec J. S.) Sąd, w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Wobec bowiem uchylenia także postanowienia pierwszoinstancyjnego niedopuszczalnym byłoby pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia [...]WINB w części odnoszącej się do zażalenia na wyeliminowane przez Sąd z obrotu postanowienie organu I instancji. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013, Nr 461).