VII SA/Wa 833/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr-l[...] na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt. 2 i 59f oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze.zm., zwana dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm, zwana dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnego przystąpienia do użytkowania lokali usługowych, usytuowanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] wymierzył inwestorowi: Towarzystwu Budownictwa Społecznego [...] Sp. Z o.o. karę w wysokości 75 000,00 zł. (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) za stwierdzone samowolne przystąpienie do użytkowania lokali usługowych, usytuowanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], tj.: lokal nr [...], użytkowany jako "Kebab H., lokal nr [...], użytkowany jako "Stolarka drewniana", lokal nr [...], użytkowany jako "[...] ank", lokal nr [...], użytkowany jako "Pizza [...] ". W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2011 r. przeprowadzono oględziny lokali usługowych, usytuowanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] i stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowych lokali, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podał, że decyzją udzielającą pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] zatwierdzającą projekt zamienny nałożono na inwestora - Towarzystwo Budownictwa Społecznego Gminy [...] p. z o. o. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu [...] stycznia 2001 r decyzją Nr [...] Burmistrz Gminy [...] udzielił Towarzystwu Budownictwa Społecznego Gminy [...] pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych, wielorodzinnych położonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem podziemnych parkingów i parteru przeznaczonych na usługi w budynku "A", położonym przy ul. [...], a decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie garaży podziemnych pod budynkami mieszkalnymi, wielorodzinnymi położonymi na nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] odmówiono J.i D.J.- współwłaścicielom lokalu usługowego nr [...], znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. lokalu. Odmowa nastąpiła z uwagi na fakt, iż do wniosku nie dołączono kompletu dokumentów wymaganych art. 57 Prawa budowlanego. Ponadto właściciel, który nie był inwestorem, nie wykazał, że jest adresatem pozwolenia na budowę. Dalej organ I instancji wskazał, że z Krajowego Rejestru Sądowego, znajdującego się w aktach sprawy, wynika że TBS [...] Sp. z o. o. przyjęła majątek TBS [...] Sp. z o. o. Następnie TBS [...] Sp. z o. o. do dnia dzisiejszego nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, a kontrola lokali usługowych potwierdziła, że są one użytkowane m. in. są to, lokal z artykułami drewnianymi "Stolarka drewniana", pizzeria "[...] ", "[...] bank" oraz "Kebab H.". W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wymierzył inwestorowi: Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o. o. karę w wysokości 112.500,00 zł za stwierdzone samowolne przystąpienie do użytkowania lokali usługowych usytuowanych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego pryz ul. [...] w [...]. Na powyższe postanowienie TBS [...] Spółka z o. o. złożyła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownej analizie dokumentów organ I instancji ustalił, iż lokale użytkowe nr [...] uzyskały decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast lokale nr [...] użytkowane są bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podał, iż kubatura lokalu nr [...], użytkowanego jako "Kebab [...] " wynosi 234,675m3, lokalu nr [...], użytkowanego jako "Stolarka drewniana" - 199,08m3, lokalu nr [...], użytkowanego jako "[...] Bank" - 396,27m3, lokalu nr 12, użytkowanego jako "Pizza [...] " - 400,995m3. W związku z powyższym, na podstawie art. 57 ust. 7 orz art. 59f wymierzono karę w wysokości 75 000,00 zł za stwierdzone samowolne przystąpienie do użytkowania lokali usługowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] - Północ Sp. z o. o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr- [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 57 ust. 7 w z w. z art. 59f Prawa budowlanego oraz art. 123 § 1 K.p.a. wymierzył inwestorowi: Towarzystwu Budownictwa Społecznego [...] - Północ Sp. z o. o. karę w wysokości 75 000,00 zł (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) za stwierdzone samowolne przystąpienie do użytkowania lokali usługowych, usytuowanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], tj. lokalu nr [...], użytkowanego jako "Kebab [...] ", lokalu nr [...], użytkowanego jako "Stolarka drewniana", lokalu nr [...], użytkowanego jako "[...] Bank", lokalu nr [...], użytkowanego jako pizzeria "[...] ". W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z kopii dokumentów przedstawionych wraz z zażaleniem Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] - Północ Sp. z o. o., następcy prawnego Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o. o., wynika że skarżący nie jest już właścicielem przedmiotowych lokali nr [...]. W dniu [...] lipca 2006 r. zawarto umowę o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu nr [...] na rzecz spółki jawnej "M." M. E. i K. E.. W dniu [...] września 2008 r. zawarto umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu niemieszkalnego nr [...] i jego sprzedaży G. i B. C. W dniu [...] sierpnia 2005 r. zawarto umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu nr [...] A. B. W dniu [...] czerwca 2004 r. J. i D. J. sprzedano lokal nr [...]. Organ II instancji wskazał, że nie podziela stanowiska wyrażonego w zażaleniu Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] - Północ Sp. z o. o., że kara z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania powinna być nałożona na aktualnych właścicieli przedmiotowych lokali usługowych. Zdaniem organu II instancji bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność, że w umowach sprzedaży spornych lokali znajdują się oświadczenia stron, z których wynika, że kupujący wiedzieli o braku stosownych rozstrzygnięć w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a nawet zobowiązali się do ich uzyskania, jak w przypadku umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2006 r., w której kupujący oświadczył, że wiadomo mu, że w stosunku do lokalu nr 9 nie ma wydanej decyzji zezwalającej na jego użytkowanie i o taką decyzję wystąpi własnym staraniem. Z oświadczenia sprzedającego w akcie notarialnym z dnia [...] września 2008 r. wynika, że jako inwestor wykonał wszelkie czynności jakie na inwestora nakłada prawo budowlane, zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...], oraz że nie ma jeszcze prawomocnej decyzji o oddaniu do użytkowania przedmiotowego lokalu. Natomiast w umowie z dnia [...] czerwca 2004 r. zawarto oświadczenie sprzedającego, że Spółka udzieli kupującym pomocy w szczególności udostępni stosowne dokumenty celem uzyskania przez kupujących zezwolenia na użytkowanie lokalu nr [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe zapisy nie zwalniają inwestora (jako strony postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu - parteru przeznaczonego na usługi w budynku "A" położonym przy ul. [...] w [...] i jako uczestnika procesu budowlanego) z odpowiedzialności przed organami nadzoru budowlanego z tytułu naruszeń przepisów Prawa budowlanego (w tym z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części obiektu). Natomiast wszelkie kwestie umowne między inwestorem a nabywcami lokali pozostają poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego i nie mogą stanowić przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, czy też skierowania stosownych rozstrzygnięć w tym przedmiocie do nowych właścicieli spornych lokali usługowych nr [...]. Organ II instancji stwierdził, że argumentacja spółki odwołującej znalazłaby uzasadnienie jedynie w przypadku, gdyby łącznie z przeniesieniem własności lokali przeniesiono również pozwolenie na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego. W związku z powyżym organ odwoławczy stwierdził, że powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego podczas czynności kontrolnych i prawidłowo wymierzył inwestorowi karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania. Ponadto organ II instancji zauważył, że w dniu [...] stycznia 2012 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...], XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego postanowił wpisać w Krajowym Rejestrze Sądowym o [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] - Północ Sp. z o. o., która przejęła spółkę - Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o. o. Tym samym adresatem niniejszego postanowienia winien być następca prawny, czyli Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] - Północ Sp. z o. o. w [...]. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Północ Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że własność lokali użytkowych nr [...] została przeniesiona przez TBS Gminy [...] [...] sp. z o.o. na osoby trzecie w 2004, 2005 i 2006 r., zaś własność lokalu użytkowego nr [...] została przeniesiona w 2008 r. Strona skarżąca podała, że w umowach przeniesienia własności przedmiotowych lokali znalazły się oświadczenia nabywców, iż posiadają oni wiedzę, że w stosunku do nabywanych przez nich lokali nie jest wydana decyzja zezwalająca na ich użytkowanie i o taką decyzję wystąpią własnym staraniem. Nabywcy nabyli przedmiotowe lokale usługowe po ich wybudowaniu, a przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Obowiązujące przepisy prawa nie sprzeciwiają się przeniesieniu własności lokalu po jego wybudowaniu, a przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Co więcej, nabywcy lokali wiedzieli, że kupują lokale bez pozwoleń na ich użytkowanie i przejęli na siebie obowiązek uzyskania takich pozwoleń. TBS [...] sp. z o.o. z chwilą przeniesienia własności lokali utraciło tytuł prawny do dysponowania tymi lokalami, w szczególności nie miało żadnego wpływu na działania, jakie w stosunku do tych lokali podejmowali ich właściciele. Należy ponadto podkreślić, że Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] sp. z o.o. dochowało należytej staranności w zapobieżeniu naruszeniu prawa. Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] sp. z o.o. (obecnie Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Północ sp. z o.o.) dochowało należytej staranności jeżeli chodzi o działania zamierzające do uniknięcia samowoli a co więcej, nielegalnego użytkowania obiektu dopuściły się podmioty, za które inwestor nie może ponosić odpowiedzialności. W zawartych umowach wskazano, bowiem wyraźnie, że nabywcy lokali mają świadomość braku pozwolenia na użytkowanie oraz deklarują, że wystąpią o nie własnym staraniem. Skarżący nie miał, zatem wpływu na to, że właściciele wbrew jego woli i pomimo ustaleń poczynionych we wspomnianych umowach dopuścili się nielegalnego użytkowania lokali. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, zawarte w postanowieniach twierdzenia, że kara zostaje wymierzona za stwierdzone samowolne przystąpienie do użytkowania lokali usługowych w sytuacji, gdy skarżący od kilku lat nie jest ich właścicielem oraz dokonał wszelkich czynności prawem przewidzianych w celu uniknięcia samowoli przy jednoczesnym braku możliwości realnego wpływu na poczynania obecnych właścicieli lokali użytkowych, jest całkowicie nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające postanowienie odpowiada przepisom prawa. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organ prawidłowo nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia kary w kwocie 75 000 złotych (jej wysokość nie była przez stronę skarżącą kwestionowana). W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż przystąpiono do użytkowania lokali usługowych, usytuowanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] tj.: lokal nr [...], użytkowany jako "Kebab [...] ", lokal nr [...], użytkowany jako "Stolarka drewniana", lokal nr [...], użytkowany jako "[...] Bank", lokal nr [...], użytkowany jako "Pizza [...] " bez wymaganego prawem zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Sporna stała się natomiast kwestia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, iż adresatem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis winien być inwestor. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa tego przepisu. Ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego wskazał, że do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Dodatkowo w art. 55 Prawa budowlanego ustawodawca określił te przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania niezbędne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał wprost podmiotu zobowiązanego do wniesienia zawiadomienia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest nim inwestor, skoro to ten podmiot - jako uczestnik procesu inwestycyjnego - zobowiązany jest do zakończenia budowy poprzez uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu (lub jego części) bądź to w formie milczącej (art. 54) bądź w formie decyzji (art. 55). Stanowisko takie wynika również z treści art. 56 Prawa budowlanego, w którym wskazuje się na obowiązki inwestora jako tego podmiotu, na który nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. I wreszcie taka wykładnia przepisu art. 57 ust. 7 wynika pośrednio również z treści art. 60 Prawa budowlanego, w którym wskazuje się, że to inwestor oddając do użytkowania obiekt budowlany przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. A zatem nie może budzić wątpliwości, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Strona skarżąca kwestionując zasadność nałożenia na nią kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje, iż karze przewidzianej w tym przepisie podlega ten, kto obiekt budowlany nielegalnie użytkuje. Podkreślając przy tym i dokumentując brak swojej winy w zaistnieniu tego zdarzenia. W tym miejscu należy wskazać, że norma prawna wynikającą z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje podmiotowo osoby odpowiedzialnej za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia. Dla wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie nie ma znaczenia kwestia winy lub jej braku, lecz sam fakt zaistnienia zdarzenia, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu (por. wyrok WSA z 25 listopada 2009 r. II SA/Kr 1212/09 dostępny na stronie http://www.nsa.gov.pl/). Dlatego też, w zaistniałym stanie faktycznym, to Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Północ sp. z o.o., będąc inwestorem, jest podmiotem, na który organ nadzoru budowlanego obowiązany był nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie, pozostają ustalenia umowy między Towarzystwem Budownictwa Społecznego [...] sp. z o.o. (obecnie Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Północ sp. z o.o.), a spółką jawną "M." M. E., K. E., G. i B. C., A. B. oraz J. i D. J., gdyż ewentualne naruszenia praw lub obowiązków z tej umowy wynikające, podlegają zasadom przewidzianym w Kodeksie cywilnym. Umowa na którą powołuje się skarżąca nie rodzi skutków administracyjnych w sferze procesu budowlanego. Wywiera tylko skutki cywilnoprawne i może stanowić podstawę dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych inwestora od nabywcy obiektu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skargę oddalił, na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.