II OSK 251/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 696/14 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla punkt I (pierwszy) zaskarżonego wyroku oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 696/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, skargę oddalił. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 194/12, po rozpatrzeniu odwołania J.O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. J.O., pomimo przysługiwania jej przymiotu strony, została pozbawiona bez własnej winy możliwości udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym na działce o nr ewid.[...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2010 r., nr [...] zmieniającą decyzję Starosty [...] z [...] maja 2007 r., nr [...]. W sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 194/12. Oceną prawną, zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest organ administracji publicznej oraz sąd rozpoznający sprawę. Sąd podzielił stanowisko organu, że Kodeks postępowania administracyjnego oprócz pozytywnych przesłanek wznowienia zawiera także negatywne. Zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wskazał, że co prawda decyzja Starosty z dnia [...] września 2010 r. nr [...] jest obarczona wadą uzasadniającą jej uchylenie we wznowionym postępowaniu, to z uwagi na brzmienie art. 146 § 2 K.p.a. nie może ona zostać uchylona. Słusznie Wojewoda [...] stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bo naruszenie prawa polegało na pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu. J.O. nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, ani o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...], co stanowi naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis określa komu powinien przysługiwać status strony w postępowaniu administracyjnym. Skoro więc organ niewłaściwie wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie oznaczył właściwie kręgu stron postępowania, stwierdzić należało, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, została wydana z naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukiwał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. J.O. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego - art. 174 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - w zw. z art. 18 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa Budowlanego poprzez brak zbadania przedstawionego wniosku o pozwolenie na budowę z wymogami prawa materialnego - naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zbadania prawidłowości decyzji w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (wprowadzonego na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru B1 oraz B2) - naruszenie § 13 w/w rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie uniemożliwienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń zarówno w projektowanym budynku jak i w budynku skarżącej, jak i zacienienia nieruchomości, 2) naruszenia przepisów postępowania: - naruszeniu art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez brak ponownego przeanalizowania sprawy w szczególności pominięcie wniosków i zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę postępowania - skarżącą - w szczególności poprzez brak zbadania kwestii zacienienia nieruchomości skarżącej, odległości projektowanego budynku od granic nieruchomości skarżącej i błędnego usytuowania zjazdu garażu, jak również w odniesieniu hałasu generowanego przez budynek o zbyt dużej wysokości i powierzchni zabudowy, - art. 77 § 1 oraz 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenie błędnego stanu faktycznego - w szczególności poprzez uniemożliwienie złożenia zastrzeżeń przez skarżącą oraz zapoznania się skarżącej z aktami postępowania, w szczególności poprzez pominięcie całkowite opinii architektonicznej, przedłożonej przez skarżącą, zarówno przez Sąd I instancji oraz przez organy administracji - naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia, nie przedstawienie w uzasadnieniu wyroku całości stanu sprawy, nie odniesienie się do nie ujętego w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, ponieważ spowodowało brak ponownego rozpoznania sprawy z czynnym udziałem skarżącej - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tego przepisu. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnika z urzędu według norm przepisanych, oświadczając, że nie zostały uiszczone przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.J. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu, że - " postepowanie w sprawie wznowienia ma na celu naprawienie konkretnych wad postepowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia" - jest sprzeczne z istotą instytucji wznowienia postepowania. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, 145 a § 1, 145 b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. O takim ukształtowaniu przedmiotu wznowienia postepowania expressis verbis stanowi art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego : " Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty rozstrzygnięcia istoty sprawy". W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie w sprawie przesłanki negatywnej wyznaczonej w art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalne tylko po ponownym rozpoznaniu istoty sprawy. Ustalenie, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] września 2010 r. nr [...] zmieniającej decyzję z [...] maja 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadliwością przez pozbawienie udziału w tym postępowaniu J.O., co oznacza wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania( art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), nakładało na Starostę [...] obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Ponowne rozpoznanie sprawy to ponowne ustalenie stanu faktycznego przy udziale strony pozbawionej udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W wyroku z 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 194/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na okoliczności stanu faktycznego, które wymagają wyjaśnienia przy udziale strony żądającej wznowienia postępowania. Oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym bez udziału strony, która wywodzi o naruszeniu przepisów prawa gwarantujących ochronę jej interesu prawnego, stanowi naruszenie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Niewykonanie obowiązku ponownego rozpoznania sprawy nie daje podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro kwestionowany jest stan faktyczny, a prawidłowe jego ustalenie przesądza o zastosowaniu przepisu prawa materialnego, a zatem zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane udzielenia pozwolenia na budowę, nie można stwierdzić, że treść ponownego rozstrzygnięcia byłaby tożsama z rozstrzygnięciem Starosty [...] z [...]września 2010 r. nr [...]. Wydanie decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem decyzji Starosty [...] z [...] września 2010 r. nr [...] wyłącznie z powodu wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania, wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, stanowi naruszenie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.