II GSK 2514/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 561/14 w sprawie ze skargi Gminy Cz. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności uchwały w sprawie Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych 1.uchyla zaskarżony wyrok, 2.oddala skargę 3. zasądza od Gminy Cz. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r. uchylił objęte skargą Gminy Cz. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: w dniu [...] grudnia 2013 r. Rada Miasta Cz. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2014. Przeprowadzona przez organ nadzorczy analiza treści uchwały wykazywała, że została ona podjęta z naruszeniem prawa, w związku, z czym w dniu 22 stycznia 2014 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności w części. W wyniku tego postępowania Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2014 r., stwierdził nieważność uchwały w części określonej w lit. c i d pkt 1 ust. 3 podrozdziału B pt: "Zadania realizowane w ramach programu" Rozdział II załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 4¹ ust. 1 w związku z art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356). W ocenie Wojewody wprowadzenie do tego Programu sposobu realizacji zadania dotyczącego prowadzenia profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych w postaci tworzenia infrastruktury umożliwiającej zapewnienie alternatywnych sposobów spędzania czasu wolnego przez dzieci, młodzież oraz inne osoby zagrożone skutkami nadużywania alkoholu i narkotyków (lit. c) oraz modernizacji obiektów sportowych w ramach realizacji programu "Profilaktyka poprzez sport", dofinansowanie remontu i zadań inwestycyjnych w obiektach należących do gminy (lit. d), wykraczało poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Zmierzało faktycznie do wykorzystania środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na te działania, nie zaś wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi w Gminie. Sąd I instancji uwzględniając skargę na to rozstrzygnięcie wskazał, że zakwestionowane przez organ nadzorczy postanowienia uchwały w lit. c) i d) określonej części Programu, stanowiły, że "Promowanie wśród dzieci, młodzieży i innych osób aktywnych form spędzania czasu wolnego poprzez realizację projektów i programów profilaktycznych, w tym w szczególności programu "Profilaktyka poprzez sport" oraz rozszerzenie oferty i poprawę funkcjonowania bazy sportowo-rekreacyjnej, w tym m.in.: (...) c) tworzenie infrastruktury umożliwiającej zapewnienie alternatywnych sposobów spędzania czasu wolnego przez dzieci, młodzież oraz inne osoby zagrożone skutkami nadużywania alkoholu i narkotyków, d) modernizacja obiektów sportowych w ramach realizacji programu "Profilaktyka poprzez sport", dofinansowanie remontu i zadań inwestycyjnych w obiektach należących do gminy. Sąd I instancji podzielił stanowisko stron, mając na uwadze treść art. 4¹ ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, że wynikający z tego przepisu katalog zadań gminy nie jest zbiorem zamkniętym. Oznacza to, że mogą istnieć też inne zadania, które nie zostały szczegółowo wymienione w tym przepisie, a które należałoby uznać za związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Zdaniem Sądu ocena istnienia takiego związku powinna uwzględniać to, że wykonywanie tych zadań następuje poprzez aktywne kształtowanie polityki społecznej, mogące wyrażać się w konieczności tworzenia warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wskazał, że zgodnie z art. 18² ustawy, środki finansowe tam wymienione powinny być przeznaczone tylko na realizację zadań wskazanych w gminnych programach, co oznacza, iż środki mogą być wykorzystywane na wszystkie działania wymienione w art. 4¹ ust. 1 ustawy, a więc te, które zostały przykładowo tam wskazane, np. prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych (pkt 3), i inne niewymienione, a pozostające w określonym związku z tymi zadaniami, które choćby tworzą warunki do realizacji tych zadań. Odnośnie zajęć sportowych mogą one, zdaniem Sądu, dotyczyć rozszerzenia tej oferty i poprawy funkcjonowania samej bazy sportowo-rekreacyjnej. Zasadnie wobec tego, w ocenie Sądu I instancji Gmina wywodziła, że odpowiedni poziom i stan takiej infrastruktury, to nie tylko wyposażenie w niezbędny sprzęt ale również taki stan techniczny obiektów i ich przystosowanie do prowadzenia zajęć sportowych na odpowiednim poziomie, który będzie "przyciągał" młodzież i tworzył dla niej alternatywy rozwoju zainteresowań i aktywności sportowej w oderwaniu od nałogów i innych złych nawyków, na które z racji wieku są niezwykle podatni. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się wobec powyższego z organem nadzorczym, że zadania określone między innymi w art. 4¹ ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, realizowane w ramach przyjętego przez Gminę Programu nie mogły przybierać charakteru wydatków inwestycyjnych na tworzenie infrastruktury i modernizację obiektów sportowych, gdyż powinny być finansowane z innych źródeł. Zdaniem Sądu, wydatki takie można określić jako ściśle związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Tworzą one określone warunki do realizacji tych zadań. Ponadto Sąd wskazał, że żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie wprowadza ograniczenia w finansowaniu inwestycji - budowy boisk oraz remontów obiektów sportowych. Ujęcie tych wydatków w Programie nie oznaczało, że Gmina naruszyła art. 4¹, jak i art. 18² ustawy. W podstawie prawnej Sąd I instancji wskazał art. 148, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewoda Śląski skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 182 oraz art. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości, polegające na uznaniu, że zadanie własne gminy polegające na prowadzeniu profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałaniu narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo – wychowawczych i socjoterapeutycznych może być realizowane poprzez tworzenie infrastruktury umożliwiającej zapewnienie alternatywnych sposobów spędzania wolnego czasu przez dzieci, młodzież oraz inne osoby zagrożone skutkami nadużywania alkoholu i narkotyków oraz modernizację obiektów sportowych w ramach realizacji programu "Profilaktyka poprzez sport", dofinansowanie remontu i zadań inwestycyjnych w obiektach należących do gminy; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegającą na uznaniu, że otwarty katalog zadań gminy określonych w tym przepisie może zostać rozszerzony o zadania w zakresie funkcjonowania bazy sportowo – rekreacyjnej oraz tworzenia nowej infrastruktury sportowej, która zapewni warunki do realizacji zadań wprost wymienionych w ustawie; 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 141 § 4 oraz art. 148 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za zasadną. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Gminy Cz. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie kasatora, miało postać kwalifikowaną, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie lub niezastosowanie. Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej powoduje, iż trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu tychże zarzutów kasacyjnych uznał je za zasadne. Wskazane przez organ nadzoru - lit. c i d pkt 1 ust. 3 podrozdziału B pt: "Zadania realizowane w ramach programu" Rozdział II załącznika do przedmiotowej uchwały RM Cz. są sprzeczne z art. 4¹ ust. 1 w związku z art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356). Naruszają one przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w zakresie możliwości wykorzystywania dochodów z opłat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu nadzoru – Wojewody – iż w zakwestionowanej części uchwały RM Cz. przeznaczenie środków uzyskanych z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nastąpiło na cele nie związane z realizacją gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Art.41 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zawiera otwarty katalog zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Niemniej jednak nie można w nim pomieścić wszelkich działań gminy, pozostających w bardzo luźnym związku z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Do działania określonego w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy obejmującego: "prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych", Rada Miasta Cz. przypisała: "c) tworzenie infrastruktury umożliwiającej zapewnienie alternatywnych sposobów spędzenia czasu wolnego przez dzieci, młodzież oraz inne osoby zagrożone skutkami nadużywania alkoholu i narkotyków, d) modernizacja obiektów sportowych w ramach realizacji programu "Profilaktyka poprzez sport", dofinansowanie remontów i zadań inwestycyjnych w obiektach należących do gminy". Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie skarżącego kasacyjnie organu, iż nie mieści się to w określonym w ustawie zakresie zadań. Nie ma racji Sąd I instancji twierdząc, iż: "żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wprowadza ograniczenia w finansowaniu inwestycji – budowy boisk oraz remontów obiektów sportowych" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż wskazane wyżej m.in. budowa boisk i remont obiektów sportowych nie stanowi realizacji zadania polegającego na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej, w tym prowadzeniu zajęć pozalekcyjnych (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zadanie gminy polegające na budowie i remoncie oraz utrzymaniu obiektów sportowych winno być przez gminę realizowane w ramach wypełnienia zadania nałożonego na gminę przez art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, czyli poprzez zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie kultury fizycznej, której definicję zawiera art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.), stanowiąc, iż przez pojęcie "kultury fizycznej należy rozumieć "sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacją ruchową." Treść zakwestionowanej przez organ nadzoru części przedmiotowej uchwały RM Cz. nie mieści się w katalogu zadań określonych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Działania takie wykraczają poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i skutkują wykorzystaniem środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na rozwiązywanie problemów alkoholowych. Wskazuje to na naruszenie przez Sąd I instancji poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymienionych w skardze kasacyjnej i skutkuje koniecznością uwzględnienia tejże skargi kasacyjnej. Zasadnie podkreślił Wojewoda Śląski w uzasadnieniu zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej, powołując się na stanowisko doktryny i judykatury, iż Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach zasadę legalizmu wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. "Oznacza to, że podczas, gdy jednostka posiada swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo" (s. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zaakcentować należy, iż zasada co nie jest przez prawo wyraźnie zabronione, jest dozwolone, znajduje zastosowanie w prawie prywatnym, a nie publicznym, z jakim mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istota niniejszej sprawa została dostatecznie wyjaśniona i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2) p.p.s.a.