I OSK 2262/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 27/14 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. M. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 14 lutego 2014 r., podtrzymanym następnie w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r., M. Mi. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w sprawie ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Gminy P. działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w P., gmina P.. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że działka nr [...] została wydzielona na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2003 r. z dawnej działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do nieruchomości powstałych w wyniku podziału wymienionej nieruchomości. Zgodnie zatem z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.), działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy P.. Co więcej, w chwili dokonywania podziału nie ulegało wątpliwości, że działka nr [...] przewidziana jest pod drogę publiczną. Niemniej pismem z dnia 27 października 2008 r. Wójt Gminy P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wniosek ten został jednak negatywnie rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...]. Konsekwentnie zatem skarżącej należy się odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną. M. M. podniosła, że obowiązek dokonania stosownych zmian w księdze wieczystej spoczywa na organie administracji publicznej, a nie na podmiocie uprawnionym do odszkodowania. Ujawnienie prawa w księdze wieczystej ma przy tym charakter czynności materialno-technicznej, niezaskarżalnej zażaleniem. W razie bezczynności organu administracji publicznej skargę należy zatem wnieść bezpośrednio do sądu administracyjnego. Poza tym skarżąca wskazała, że legitymację do wniesienia powództwa o ustalenie w zakresie wpisu w księdze wieczystej posiada tylko właściwy organ gminy. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż złożenie wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, jak i sam wpis nie stanowią decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, ani interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie. Ponadto działanie, którego podjęcia domaga się skarżąca, nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby uprawnień wynikających z przepisów prawa. Ujawnienie prawa w księdze wieczystej odbywa się bowiem bez władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę praw i obowiązków danego podmiotu, gdyż przepisy prawa cywilnego zarówno materialnego, jak i procesowego opierają się na zasadzie równorzędności podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. Konsekwentnie należało zatem uznać zdaniem Sądu, że wskazany w skardze brak działania Wójta Gminy P. nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Tym samym skarga okazała się niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 wymienionej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. M., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez uznanie, że wskazany w skardze brak działania Wójta Gminy P. nie jest bezczynnością w rozumieniu powołanych przepisów, co skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano dotychczasowe stanowisko odnośnie materialno – technicznego charakteru czynności jaką jest złożenie przez właściwy organ wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności na podstawie art. 98 ust. 2 u.g.n. Wskazano ponadto, że skarga na bezczynność dotycząca zaniechania obowiązku, o którym mowa w powyższym przepisie może stanowić istotny instrument ochrony prawnej dla osób wywłaszczonych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu, który uznał, że skarga na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości nie ma charakteru skargi podlegającej kognicji sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest zatem tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu na akty lub czynności wymienione w pkt 1-4a cytowanego przepisu, tj. skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). W pierwszej kolejności należy więc ocenić charakter prawny czynności, jakiej domaga się strona skarżąca od organu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem skargi jest niepodjęcie przez Wójta Gminy P. czynności, o której mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n. Stosownie do treści tego przepisu właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Poza sporem pozostaje, że czynność ta, podejmowana przez właściwy organ w ramach prowadzonego postępowania podziałowego, nie wypełnia hipotezy pkt 1-3 i 4a art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest również, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Objęcie kognicją sądu administracyjnego takich aktów lub czynności jest bowiem uwarunkowane między innym kumulatywnym spełnieniem przesłanki skierowania do podmiotu indywidualnego oraz publicznoprawnego charakteru. Czynność, o której mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n. tych wymogów nie spełnia. Skutkiem wydzielenia z nieruchomości w postępowaniu podziałowym działki gruntu pod drogę publiczną jest przejście własności wydzielonej części nieruchomości na własność osoby prawnej, na gruntach której może być urządzona droga publiczna o określonym statusie (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Dokonany w ten sposób podział prowadzi do powstania nowej nieruchomości, dla której musi być założona księga wieczysta lub która musi być wpisana do księgi wieczystej prowadzonej już dla nieruchomości powiększonej o wydzieloną drogę. Do wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności tak nabytych nieruchomości ustawodawca zobowiązał odpowiednio organ gminy, powiatu, województwa, Skarbu Państwa, w zależności od tego, kto stał się właścicielem wydzielonych działek gruntu (art. 98 ust. 2 u.g.n.). Czynność ta, choć podejmowana przez organ administracji publicznej, pozbawiona jest publicznoprawnego charakteru, nie stanowi bowiem realizacji władczych uprawnień w zakresie ingerencji w sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Pozbawiona jest również cechy indywidualności w znaczeniu podmiotowym. Istotą natomiast obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 u.g.n. jest zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania wieczystoksięgowego w celu ujawnienia w księdze wieczystej nowego właściciela nieruchomości nabytych w postępowaniu, o którym mowa w ustępie 1 powołanego przepisu. Wniosek taki wszczyna postępowanie o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, prowadzone w trybie nieprocesowym na podstawie przepisów k.p.c. (art. 6261-62613). Jest to zatem czynność procesowa organu administracji publicznej o charakterze cywilnoprawnym, co wyłącza możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu polegająca na niedopełnieniu tego obowiązku. Powyższe oznacza, że trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził brak kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie i odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W tej sytuacji niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.